城市規劃的歷史進(jìn)程與公共衛生密不可分，二者有著(zhù)共同的歷史淵源和關(guān)注焦點(diǎn)，城市規劃該如何發(fā)力?，F代城市規劃的起源和目的就是為了改善公共衛生，從而滿(mǎn)足社會(huì )改革的需求。2003年“非典”疫情暴發(fā)之后，國務(wù)院相繼頒布了《突發(fā)公共衛生事件應急條例》《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規劃》等一系列政策及相關(guān)文件，規范了我國突發(fā)公共衛生事件的制度體系。學(xué)者對城市的規?？刂?、形態(tài)布局等方面也作出了相應的研究。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，再次暴露出城市管理仍存在一系列薄弱環(huán)節，如區域聯(lián)防聯(lián)控機制不健全、城市防災減災體系不健全完善、社區精細化規劃精細程度不足等問(wèn)題，表明城市規劃在應對突發(fā)公共衛生事件時(shí)所發(fā)揮的作用非常有限。城市規劃是防患于未然的根本，因此，需要對此次疫情暴露出的城市規劃問(wèn)題進(jìn)行剖析和審視，并在健康城市和可持續發(fā)展的理念下思考城市規劃的未來(lái)發(fā)展趨勢。

　　城市發(fā)展對疫情防控的影響

　　高度城市化，造成人員大規模聚集和季節性遷移

　　2019年，我國常住人口的城鎮化率為60.6%，隨著(zhù)城市規模的迅速擴大以及人口高度集中程度的增加，城市安全成為迫切需要重視的問(wèn)題(圖1)。此外，據國家統計局2019年的數據顯示，我國現有的2.36億流動(dòng)人口，促成了春運大潮，在一定程度上加大了2020年我國新冠肺炎疫情的控制難度。

　　城際交通便利化，加速了大量人員的快速流動(dòng)

　　2003年，我國高速鐵路客運服務(wù)尚未開(kāi)通，民航1年的客運量為8700萬(wàn)人次;而2018年，我國鐵路客運中高鐵營(yíng)運里程已達到3萬(wàn)公里，民航客運量超過(guò)6億人次。便捷、快速化的交通，也是此次疫情防控難度增加的一個(gè)重要外界因素。

　　總而言之，城鎮化快速發(fā)展帶來(lái)的城市人口聚集，城市內發(fā)達的公共交通，城際間便利的高鐵、民航、高速公路，以及經(jīng)濟全球化大背景下的人員流動(dòng)，不僅使得疫情傳播速度更加迅猛，同時(shí)也意味著(zhù)通過(guò)交通方式切斷有害病毒傳播路徑的難度成倍增加。

　　疫情暴露出的城市規劃及公共治理問(wèn)題

　　在我國40多年的城市規劃實(shí)踐中，功能分區一直是其核心指導思想。但過(guò)高的開(kāi)發(fā)強度、過(guò)度的功能分區，造成了城市治理難度增大、基礎設施配置不足、公共服務(wù)水平不高等問(wèn)題，大大降低了城市規劃對于公共衛生問(wèn)題的預防和保障作用，甚至引發(fā)了相應的社會(huì )問(wèn)題。

　　區域聯(lián)防聯(lián)控機制不健全

　　伴隨著(zhù)我國對外開(kāi)放與區域一體化發(fā)展，城市群、都市區逐漸壯大，交通、經(jīng)濟、文化等聯(lián)絡(luò )緊密，成為參與全球競爭的基本單元。但在面對突發(fā)性的公共衛生事件時(shí)，城市規劃卻缺乏有效的區域聯(lián)防聯(lián)控機制，導致事件發(fā)酵并不斷蔓延，殃及區域內的其他城市。

　　城市防災減災體系不完善，數據信息對管控支撐不足

　　此次疫情暴發(fā)初期，武漢曾一度陷入混亂局面，政府、醫院等難以有序開(kāi)展應急工作，具體表現在預警分級不明確、物資儲備匱乏、各部門(mén)響應機制滯后等多個(gè)方面。這也從側面暴露出我國公共衛生突發(fā)事件相關(guān)信息的監測與預警機制不健全、管控層級不清晰等方面的問(wèn)題。此外，由于城市規劃中應有的防災減災體系和配套設施要求不夠完善，導致相關(guān)部門(mén)無(wú)法隨時(shí)掌握疫情檢測信息并開(kāi)展相關(guān)評估，并采取有針對性的有效措施。

　　社區規劃精細程度不到位，基礎控制作用有限

　　社區作為公共衛生突發(fā)事件防御的前沿陣地，責任重大，應當在城市治理層級中發(fā)揮出基礎性的控制作用。然而，在應對此次新冠肺炎疫情時(shí)，多數社區缺乏管理經(jīng)驗，在相關(guān)人員培訓、突發(fā)事件應對等多數工作細節存在嚴重不足，暴露出管理混亂、效率低下、應對困難等問(wèn)題。還有一些老舊小區長(cháng)期處于“開(kāi)放”狀態(tài)，在疫情中顯得十分“脆弱”。

　　城市傳染病專(zhuān)項防治規劃缺失

　　目前，我國各級城市普遍存在突發(fā)公共衛生事件專(zhuān)項規劃缺失的問(wèn)題。綜合防災減災，一直是城市規劃編制體系中重要的組成部分之一。作為城市危機應對管理的綜合性?xún)热?，其主要包含城市總體規劃中的綜合防災減災篇章以及綜合防災專(zhuān)項規劃，從總體規劃到專(zhuān)項規劃層面形成上下傳導的規劃體系。

　　此外，基于政府不同部門(mén)的災害事權范疇，還展開(kāi)了城市抗震防災規劃、防洪規劃、消防規劃、地質(zhì)災害防治規劃等單災種防災規劃內容;按照專(zhuān)業(yè)要求及災害特性，自成體系，制定了較為詳盡的策略。但是，大部分措施多為工程性的，規劃內容的綜合性較弱，缺乏針對防災空間布局、防災設施、區域防災體系、公共衛生安全體系以及應急保障體系等內容的統籌考慮。

　　城市規劃應對公共衛生事件的建議

　　推動(dòng)健康城市、都市圈、城市群規劃發(fā)展

　　城市規劃幾乎無(wú)所不包：創(chuàng )造美麗環(huán)境、提高城市的地位和競爭力;完善城市的功能、構建完整的產(chǎn)業(yè)體系，以促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展;實(shí)現可持續發(fā)展，并減少對生態(tài)的破壞。在疫情面前，這些都不是最主要的，或者說(shuō)不是城市規劃的最終目的。城市規劃的最終目的必須與人民的健康密切相關(guān)。歐洲健康城市項目實(shí)踐給出了城市規劃的本質(zhì)：為現在和未來(lái)的人們享受高質(zhì)量生活提供最佳機會(huì )。

　　這就要求在城市規劃中，應限制城市規模的無(wú)限擴大，控制人口密度、降低容積率、減少聚集性人群的發(fā)生比例，從而有效阻斷傳染病的傳播途徑、減少發(fā)病率。除此之外，城市發(fā)展還要立足長(cháng)遠、防患未然，規劃中可嘗試劃定戰略留白用地，以應對城市發(fā)展的不確定性，為未來(lái)發(fā)展留有余地。此外，此次疫情最嚴重的地區為武漢市及其周邊的黃岡、孝感、隨州等地區，即武漢都市圈范圍，這表明疫情擴散的方式與社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)高度一致。在都市圈健康規劃中，應強化都市圈公共衛生的總體目標，而不僅僅只關(guān)注各個(gè)城市的獨立目標。

　　增設傳染病防治專(zhuān)項規劃

　　有學(xué)者提出：為了防止傳染病蔓延，要在編制城市規劃中增加“傳染病防治規劃”，在城市規劃層面為傳染病防治提供一定的措施。具體而言，該規劃應包括以下幾個(gè)方面的內容：第一，制定傳染病隔離設施規劃。隔絕傳染源是有效控制傳染病的手段之一，會(huì )對控制病毒傳播帶來(lái)顯著(zhù)效果。因此，建立傳染病隔離設施，對于傳染病源的控制和下一步的治療與監管措施都將發(fā)揮一定的輔助作用。第二，建立健全傳染病人的運輸設施。運送傳染病病人到醫院等隔離場(chǎng)所的途中，也是病毒傳播的重要途徑，應在城市道路系統的規劃中，建立健全傳染病人運送的專(zhuān)項通道，盡量減少傳染病病原與外界的接觸，從而阻斷傳播途徑、減少病毒的傳播。第三，制定傳染病治療設施的規劃。以“非典”時(shí)期的小湯山醫院和武漢雷神山醫院為例，傳染病的治療需要更為專(zhuān)業(yè)和隔離的環(huán)境，因此，建立傳染病相關(guān)治療設施的規劃，也是傳染病防治規劃中的重要環(huán)節。

　　加強公共疾控與國土空間規劃的結合，建立“公共健康-空間規劃”雙構平臺

　　當前，我國疾病防控體系主要包括國家、省、市和縣四級疾病預防控制中心，以及基層社區衛生服務(wù)中心和農村鄉村衛生機構，由這些公共衛生和疾控部門(mén)對傳染性疾病進(jìn)行數據監控、收集和統計。

　　針對這一現狀，建議通過(guò)豐富監測疾病類(lèi)型、細化社區級的統計數據，共同合作建立“公共健康-空間規劃”雙構數據平臺，搭建起城市居民健康狀況和城市空間的關(guān)聯(lián)體系;通過(guò)雙構平臺的建構，進(jìn)一步指導城鄉國土空間規劃，均衡布局物質(zhì)生產(chǎn)和流通空間，建立疫情時(shí)期基本生活物資的生產(chǎn)和流通體系;合理布局公共衛生應急救治醫療體系，擇選預留臨時(shí)性集中救治醫療設施用地，合理劃定疫區等級和社區防控，精確規劃檢查網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行布點(diǎn)防控，避免出現患者集中在少數醫療機構的現象。疫情期間，雙構平臺還將可以有效整合信息、動(dòng)態(tài)監控疫情，并進(jìn)行針對性管理。

　　提升社區規劃和治理的精細化程度，優(yōu)化“社區-城市-生態(tài)格局”關(guān)系

　　社區規劃在空間規劃體系中的地位和作用應當得到全面提升，特別是社區規劃和治理的精細化程度。

　　一是要注重社區內部設施的合理布局，融合15分鐘社區生活圈規劃理念，在合理調查和評估本社區居民日常行為的基礎上，構建配套設施齊全、無(wú)障礙等功能復合的公共活動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，以匹配居民日常生活服務(wù)基本需求和運動(dòng)需要，進(jìn)而激發(fā)社區空間活力。

　　二是對于存在“城中村”的大型城市而言，“城中村”基礎設施較差、人員較為混雜，是傳染病病毒傳播與擴散的地點(diǎn)。在城市規劃過(guò)程中，要更加重視“城中村”的改造工作，改善人居環(huán)境，阻斷病毒的傳播途徑。

　　三是要制定兼容極端條件的規劃預案，以同時(shí)滿(mǎn)足常態(tài)及非常態(tài)下社區家庭的基本生活需要，如重大防疫及自然災害、大規模群體沖突，甚至局部戰爭，通過(guò)設置極端條件優(yōu)化“社區-城市”關(guān)系，特別是規劃設計與空間建設，要能夠在極端條件下以社區為基本單元實(shí)現有效的空間管控和物資供應。此外，極端條件下的多層級空間運轉預案，也將是每個(gè)城市亟待彌補的工作內容之一。

　　四是應當注重社區與外部生態(tài)格局銜接，結合城市綠道、碧道、風(fēng)廊等宏觀(guān)規劃格局，尊重和合理利用場(chǎng)地自然資源設計社區綠地系統、公共開(kāi)放空間和慢行交通系統，注重通風(fēng)設計，維護空氣、水、土壤環(huán)境的衛生整潔。

　　總結

　　現代城市規劃的誕生主要源于減少交通堵塞、改善公共衛生、支持住房和衛生設施方面的社會(huì )改革的需求。我國城市規劃過(guò)去40多年的發(fā)展實(shí)踐，由于過(guò)于注重功能地塊的使用和區分，忽略了公共服務(wù)中的衛生安全健康等問(wèn)題。此次疫情的暴發(fā)，迫使城市規劃者進(jìn)行反思，回歸“以人類(lèi)的健康為根本目的”的規劃本質(zhì)，適當控制城市的發(fā)展規模和人口密度，在未來(lái)的城市規劃體系中，完善傳染病防治的專(zhuān)項規劃。同時(shí)，城市規劃者應當使用科技手段，充分利用公共疾控數據及其他大數據，加強公共疾控與國土空間規劃的結合，提升城市防災抗災能力。在社區治理層面，應當提升社區規劃在整個(gè)規劃體系中的地位和價(jià)值，加強對社區健康度和安全度的營(yíng)造，合理布局設施和控制人口規模，重視“城中村”的改造及完善工作，從而提升社區的抗風(fēng)險能力，并為社會(huì )治理結構的完善奠定堅實(shí)基礎。