“十四五”規劃綱要提出：實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感?，F在談城市更新和以往的學(xué)術(shù)概念有所不同，內涵更加豐富?！叭f改造”是城市更新的一種，但不能反過(guò)來(lái)說(shuō)城市更新是“三舊改造”。中央文件談的是實(shí)施城市更新行動(dòng)，要上升到戰略的高度來(lái)認識，才能準確把握它的含義。

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實(shí)施城市更新的背景

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十九屆五中全會(huì )籌辦期間，住房和城鄉建設部部長(cháng)王蒙徽寫(xiě)了一份《關(guān)于“十四五”時(shí)期將“城市提質(zhì)增效”作為國家重大發(fā)展戰略的建議》的報告。在新的歷史時(shí)期，國家對城市更新有一個(gè)新的戰略，他的建議是要“提質(zhì)增效”。其主要包括以下幾個(gè)方面：

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一是我國的城鎮化水平已經(jīng)突破60%，從以農業(yè)人口為主轉變?yōu)橐猿鞘腥丝跒橹?，城市發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效的重要時(shí)期；二是城市變得更加重要，是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主引擎，也是擴大內需的主戰場(chǎng)；三是提質(zhì)增效是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措；四是城市提質(zhì)增效對推動(dòng)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式具有十分重要的作用；五是城市提質(zhì)增效有效銜接國家區域協(xié)調發(fā)展戰略和鄉村振興戰略，形成完整的國家空間發(fā)展戰略體系。

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這個(gè)建議的具體舉措有五個(gè)方面：一是完善城市化戰略；二是推動(dòng)城市更新和城市品質(zhì)提升；三是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區；四是加快建立新時(shí)代中國特色住房制度；五是加快推進(jìn)“新城建”。

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現在，社會(huì )各界都在熱議城市更新，我們要用一個(gè)更高的視角來(lái)看待城市更新。

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什么是城市？它是文明的結晶，是美好的家園，但它不等于樓盤(pán)。很多人都去過(guò)佛羅倫薩，文藝復興時(shí)代追求的是個(gè)性、人性、靈性、詩(shī)性，到今天這座城市還有生命力，這就是經(jīng)典。經(jīng)典的才是永恒的，時(shí)髦的就是“短命”的。我們要不要對城市有一些基本的底線(xiàn)約束和方向引導呢？這些都是城市更新中需要思考的問(wèn)題。

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我們現在探索很多城市更新之路，唯獨忘卻了中國幾千年的人居環(huán)境和策略。在城市更新的實(shí)踐中，要確立一種對城市更加正確、更加全面的認知，把城市當成一個(gè)有機生命力來(lái)對待。中國古代的建筑為什么這么好，是因為那時(shí)候的城市營(yíng)建與藝術(shù)、文化是合一的?，F在，我們的很多城市沒(méi)有被當成一個(gè)有機體來(lái)對待，每個(gè)局部也許不錯，但是整體來(lái)看卻是“重病纏身”。

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十九屆五中全會(huì )強調“堅持系統觀(guān)念”。一個(gè)城市如果不堅持系統的觀(guān)念來(lái)思維和謀劃，就會(huì )被肢解，這是未來(lái)城市營(yíng)建中要關(guān)注的。

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要全面認知我們的城市，而不能片面地把握城市。要注意“五個(gè)性”：一是城市的重要性；二是城市的復雜性；三是城市的包容性；四是城市的生長(cháng)性；五是城市的多樣性。

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當前階段實(shí)施城市更新行動(dòng)的意義

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首先，實(shí)施城市更新行動(dòng)是適應城市發(fā)展新形勢，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。當前，我國的城市建設已從關(guān)注增量擴張向存量?jì)?yōu)化轉變，從過(guò)去解決“有沒(méi)有”向現在解決“好不好”轉變，評價(jià)的目標、訴求、標準都發(fā)生了變化?，F在關(guān)注的是布局的調整和品質(zhì)的提升。

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其次，實(shí)施城市更新行動(dòng)是堅定實(shí)施擴大內需戰略、構建新發(fā)展格局的重要路徑。過(guò)去，某些城市在文化中心建設中，往往采用單獨選址、集中建設大型文化場(chǎng)館的方式進(jìn)行宏大敘事。盲目崇拜外來(lái)文化，缺失文化自信，與當地文化毫不相干的“歌劇院”甚至一度成為標配。新時(shí)期下的城市更新行動(dòng)要避免這些誤區，將文化設施融入城市生活，告別對明星地標建筑的推崇，實(shí)現公共文化建筑與街區共生、產(chǎn)業(yè)與街區共興、多元市場(chǎng)主體共榮、街區與居民共享。

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城市是一個(gè)投資的好戰場(chǎng)，投資不能亂投，要根據需求來(lái)，要激活這個(gè)城市。這里分享兩個(gè)較為成功的城市更新案例。

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第一個(gè)案例是成都猛追灣的更新實(shí)踐。項目借助政府主導、市場(chǎng)主體的模式，通過(guò)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)植入、業(yè)態(tài)提升、環(huán)境藝術(shù)引入等手段，把成都河邊的一個(gè)老區變成了一個(gè)網(wǎng)紅打卡地、消費新熱點(diǎn)，其他城市的年輕人在節假日都“打飛的”去體驗。萬(wàn)科這個(gè)項目接近城市更新的本質(zhì)，帶動(dòng)了當地的消費，為街區注入了活力。

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第二個(gè)案例是成都音樂(lè )坊。過(guò)去都喜歡集中力量打造一個(gè)文化地標項目，現在則提倡把文化設施溶解到社區中，與社區的日常生活發(fā)生互動(dòng)。成都就是這樣做的。建音樂(lè )廳并不是要選一個(gè)大地方，把它打造成大標志，而是選擇一個(gè)最能發(fā)揮它用處的地方。成都音樂(lè )坊選址在成都音樂(lè )學(xué)院邊上，附近住的都是大學(xué)生，現在這個(gè)音樂(lè )廳的使用頻率很高。六車(chē)道道路的中間車(chē)道被改成了步行街，以便于營(yíng)造音樂(lè )氛圍。我建議在節假日把另外兩個(gè)車(chē)道也封起來(lái)，直接把這里變成步行區，讓這里成為音樂(lè )族的追夢(mèng)天堂。這樣活力有了，產(chǎn)業(yè)也有了。

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第三，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設方式轉型，從而促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。過(guò)去的城市開(kāi)發(fā)建設繞不開(kāi)房地產(chǎn)，房地產(chǎn)以土地增值為核心，以融資開(kāi)發(fā)為手段，以最終的商品房消費來(lái)支撐，呈現高投資、高周轉、高回閉環(huán)。進(jìn)入到存量更新時(shí)代，不能再沿用原來(lái)的模式，那么怎樣通過(guò)更新，讓既有空間價(jià)值得到提升？怎樣推動(dòng)城市運營(yíng)、增值服務(wù)來(lái)支撐？城市更新和過(guò)去的開(kāi)發(fā)方式相比，投入大、周期長(cháng)、回報低，還有很多方面值得我們創(chuàng )新和探索。

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第四，實(shí)施城市更新行動(dòng)能推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。通過(guò)更新，能解決老百姓關(guān)注的城市弊病和環(huán)境問(wèn)題，讓大家的生活更加舒適、愉悅。

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城市更新的目標和任務(wù)

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城市更新是黨和國家作出的重要戰略決策和部署，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市。具體分為以下八個(gè)部分：

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完善城市空間結構

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過(guò)去“攤大餅”式的擴展，造成了城市的先天缺陷，需要通過(guò)城市更新來(lái)糾正和完善，具體涉及到國家尺度、城市群尺度和都市圈尺度，當前我們需要更加關(guān)注都市圈這個(gè)尺度。

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和西方國家相比，我國的都市圈發(fā)育得不好，人口全部集中在主城區。主城區又高又密，但10公里外密度立刻就降下去了。國外是中心區的密度沒(méi)有這么高，10公里外的密度沒(méi)這么低。

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我們要有序集聚、有機疏散，將高密度的人口疏散到外圍城市，讓核心和邊緣的公共服務(wù)設施逐漸一體化來(lái)推動(dòng)都市圈的發(fā)展。這里面有很多制度性的障礙需要突破。

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另外，城市自身也要借助更新讓布局更加優(yōu)化。換句話(huà)說(shuō)，“攤大餅”式的發(fā)展不安全，我們應該在人口密集區之間保留一些綠色廊道。推動(dòng)城市組團式發(fā)展，是更加安全和有利的辦法。當城市主城區太大時(shí)，中間要有生態(tài)屏障，保證綠道連續貫通，具有生態(tài)、休閑、旅游等多重功能。

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修復生態(tài)和完善功能

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城市生態(tài)修復和城市功能修補是推動(dòng)綠色發(fā)展的萬(wàn)世之基，各城市都在進(jìn)行積極探索。徐州通過(guò)生態(tài)修復對人居城市環(huán)境的提升和新興產(chǎn)業(yè)的激活發(fā)揮了很好的作用。今年第11屆江蘇省園博會(huì )開(kāi)幕式，選擇在一個(gè)100多年的采石礦宕口和水泥廠(chǎng)舊址舉行，通過(guò)舉辦園博會(huì )的形式進(jìn)行修復，但不止步于生態(tài)修復，修復之后還要把它作為旅游休閑度假目的地來(lái)謀劃，讓它同時(shí)成為家園、花園、樂(lè )園和公園?！八膱@融合”，發(fā)展會(huì )更加可持續。

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加強歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌

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城市由歷史累積而成，風(fēng)貌由文化滋養而生。加強歷史文化保護、塑造城市風(fēng)貌，需要建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝的保護力度，修復山水城傳統格局，保護具有歷史文化價(jià)值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風(fēng)貌，推進(jìn)遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑。

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成都寬窄巷子的建筑格局在北方很難看到，具有重要的歷史價(jià)值。寬窄巷子街區的更新策略把握了歷史風(fēng)貌保護的關(guān)鍵，保持了空間肌理不變、尺度不變、質(zhì)感不變，使得一脈相承的建筑樣本留存下來(lái)，保留了原有豐富、生動(dòng)的市井生活氣息，延續了原來(lái)的傳統。更重要的是在三維一體的運營(yíng)方面，只租不賣(mài)，保證業(yè)態(tài)的不斷升級，始終充滿(mǎn)了活力。

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更新時(shí)代離開(kāi)了運營(yíng)策略就不容易長(cháng)期、持續，所以它的一些運營(yíng)經(jīng)驗更加值得我們關(guān)注。業(yè)態(tài)的復合是關(guān)鍵，要不斷地引入新的生活形態(tài)和要素。

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南京的小西湖歷史風(fēng)貌區真正觸摸到了更新的實(shí)質(zhì)。這個(gè)項目的難點(diǎn)是選擇了一個(gè)以居住為主的社區，和居民打交道是很困難的，但是經(jīng)過(guò)艱苦努力，項目最終取得了成功。

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由政府牽頭運作、居民參與、專(zhuān)業(yè)團隊做工作，挨家挨戶(hù)去談，把當地風(fēng)貌延續下來(lái)，把歷史記憶在墻體、房子、結構中留存下來(lái)。到了這個(gè)地方大家會(huì )感覺(jué)所謂的“鄉愁”留下來(lái)了。

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永新有一個(gè)案例，一個(gè)老縣城面臨環(huán)境衰敗、人口流失。我們把這個(gè)縣城的歷史文化歸納出來(lái)，運用到空間修補、活力提升和山水重塑上。去年開(kāi)始按照這個(gè)方式修繕、更新，小處入手進(jìn)行“針灸式”改造。更新有一條就是要從過(guò)去的“拆、改、留”倒過(guò)來(lái)變成“留、改、拆”，能留盡量留?，F在這里發(fā)生了變化，原來(lái)沒(méi)有人，現在已經(jīng)有人了。人們開(kāi)始自發(fā)舉行活動(dòng)了，街頭演出、花藝、生活美學(xué)流行起來(lái)了。

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加強居住社區建設，建設完整居住社區

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疫情過(guò)后，世界各國都把國家治理的重心開(kāi)始下移到社區。社區才是應對各種變化的避風(fēng)港，社區的環(huán)境、設施、服務(wù)、治理機制都變得比過(guò)去更加重要。社區可以通過(guò)創(chuàng )建活動(dòng)讓大家增強認同感、歸屬感和自豪感。例如，上海的“創(chuàng )智農園”活動(dòng)就搞得很成功，整個(gè)社區成了一個(gè)大家庭。

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推進(jìn)新型城市基礎設施建設

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加快推進(jìn)城市基礎設施建設信息化、數字化、智能化，包括政務(wù)平臺、互聯(lián)網(wǎng)和智慧物業(yè)，各房地產(chǎn)企業(yè)逐漸轉型成為更好的運營(yíng)商和服務(wù)商。從智慧社區走向未來(lái)的數字家庭，房地產(chǎn)企業(yè)利用資源優(yōu)勢整合上下游的力量，為社區居民提供更好的服務(wù)。

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加強城鎮老舊小區改造

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城鎮老舊小區改造是城市更新中一項內容，但不是全部。各地應因地制宜全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造，提升水電氣信等基礎設施，有條件的加裝電梯，配建停車(chē)庫，完善菜市場(chǎng)、便利店等各類(lèi)設施。要加強小區及周邊地區的聯(lián)動(dòng)改造，利用閑置土地、房屋配建社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務(wù)設施。

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增強城市防洪排澇能力

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解決水資源安全問(wèn)題，要根據水需求增加水空間，提升調蓄能力，建立水資源保護和利用的區域、流域政策體系，建設海綿城市。關(guān)注城市的韌性與生物多樣性，重視水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水生活、水文化。

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根據中央領(lǐng)導的指示，“十四五”期間，要讓城市的防洪排澇取得階段性成就。這需要考慮兩個(gè)基礎的方向：一是生態(tài)化、自然化，讓生態(tài)多做功；二是向智能化轉變。這方面福州做得不錯，聯(lián)排聯(lián)調，水資源相關(guān)的5個(gè)部門(mén)整合起來(lái)，把防洪排澇的問(wèn)題解決了。通過(guò)開(kāi)挖和擴建琴亭湖、井店湖、旗山湖等七個(gè)湖體，福州的調蓄面積達到246萬(wàn)平方米。

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推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化

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目前，根據中國國情，70%外出務(wù)工人員返鄉后選擇在縣城安家。為了適應農民工到縣城就業(yè)安家的需求，要提升縣城公共設施，提高支撐力，提高公共服務(wù)的能力和水平，讓廣大的鄉村在縣城的帶領(lǐng)下走向現代化。（本文根據住房和城鄉建設部總經(jīng)濟師楊保軍在2021中國城市更新創(chuàng )新發(fā)展（深圳）峰會(huì )上所作的題為《實(shí)施城市更新行動(dòng)的核心要義》演講內容整理，本刊略有刪節，未經(jīng)本人審閱）

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