2019年12月23日，住房和城鄉建設部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺了《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)，總包新政下，工程總承包該如何推進(jìn)，自2020年3月1日起正式施行?！豆芾磙k法》從住房和城鄉建設部組織課題組于2017年7月25日召開(kāi)專(zhuān)題啟動(dòng)會(huì )，到2019年12月23日正式頒布，歷時(shí)三年，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿二次，從單獨由住房和城鄉建設部組織到最后兩部委協(xié)同聯(lián)合出臺，兩部委分別對不同行業(yè)和人群進(jìn)行了多次調研并召開(kāi)座談會(huì )，在最后發(fā)布時(shí)又新增加了工程總承包項目需要“雙資質(zhì)”以及有條件的“資質(zhì)直接互相申請”等條文，條文也從草案的69條縮減至最終的28條?？梢?jiàn)各方的爭議之大，難度顯而易見(jiàn)。

　　《管理辦法》在各方紛爭中落地，在今后若干時(shí)間段中，將作為實(shí)施工程總承包的操作依據。從出臺頒布到現在，通過(guò)不同形式能找到許多解讀。本人見(jiàn)證和參與了《管理辦法》從課題啟動(dòng)到出臺的若干重要階段的工作和討論，現談?wù)勛约簩υ摗豆芾磙k法》的實(shí)踐與思考，與大家共勉。

　　設計和施工的融合是貫穿的核心

　　范圍更加清晰

　　工程總承包的初心是指建設單位將工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等過(guò)程全部或部分發(fā)包給工程總承包企業(yè)，可以是EPC、DB等若干模式，并不是只有目前市場(chǎng)上提出的“EPC”一種模式。從《管理辦法》“第三條”工程總承包解釋、“第七條”原則上應當在初步設計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包、“第九條”建設單位提供的資料和條件“包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料”等、“第十五條”建設單位承擔的主要風(fēng)險來(lái)看，將勘察部分剔除出了工程總承包的范疇。

　　《管理辦法》明確工程總承包是指“承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實(shí)行總承包”。從中可以看出，勘察和前期報建不包括在工程總承包范圍之內，這同以前部分工程總承包項目把勘察和前期報建包括在內有明顯改進(jìn)。同時(shí)《管理辦法》中第十五條中明確“不可預見(jiàn)的地質(zhì)條件造成的工程費用和工期的變化”，風(fēng)險由建設單位承擔，這符合項目實(shí)施和風(fēng)險分擔的實(shí)際情況，也為推行工程總承包總價(jià)合同模式提供了條件。

　　另外，《管理辦法》第六條中明確“建設內容明確、技術(shù)方案成熟”的項目，適宜采用工程總承包方式，同以往的有關(guān)文件規定有較大變化?！豆芾磙k法》不再提“政府項目、裝配式項目、采用BIM技術(shù)項目”等鼓勵或優(yōu)先采取工程總承包模式的說(shuō)法。這給工程總承包市場(chǎng)提供了更大的發(fā)展空間，也表明了政府全力推廣工程總承包的決心，避免了許多打“幌子”和“假”的工程總承包的出現。

　　負總責的界限清晰

　　《管理辦法》第三條中明確：工程總承包單位“對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負責”，并且在第二十二條中提到“工程總承包單位應當對其承包的全部建設工程質(zhì)量負責，分包單位對其分包工程的質(zhì)量負責，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程所負的質(zhì)量責任”;在二十三條中提到“工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產(chǎn)負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任?！泵鞔_了總分包的質(zhì)量和安全職責，避免了在工程總承包項目出現質(zhì)量和安全事故時(shí)，工程總承包項目的質(zhì)量安全事故處理無(wú)法可依的情況。

　　明確“雙資質(zhì)”要求

　　《管理辦法》第十條明確：“工程總承包單位應當同時(shí)具有與工程規模相適應的工程設計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務(wù)和風(fēng)險承擔能力，以及與發(fā)包工程相類(lèi)似的設計、施工或者工程總承包業(yè)績(jì)?！贝藯l是在二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿之外新增的條款?！半p資質(zhì)”的明確，也使得現有的法律法規都能夠適用工程總承包模式的實(shí)施與發(fā)展。

　　這與之前的“具有設計或施工資質(zhì)的企業(yè)可以承擔相應的工程總承包項目”要求有了本質(zhì)的區別，雖然在《管理辦法》第十二條中又補充新增了單資質(zhì)企業(yè)可以申請另一個(gè)資質(zhì)的條件，但仍是目前實(shí)施困惑或難度最大的問(wèn)題。

　　問(wèn)題的所在表象是只有單資質(zhì)企業(yè)要做完整的工程總承包項目，可以通過(guò)第十二條去申請另一個(gè)資質(zhì)，從操作層面講只是早晚而已，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)如何轉型或者是企業(yè)到底朝著(zhù)哪個(gè)方向發(fā)展的大事。已具備“雙資質(zhì)”的企業(yè)做工程總承包項目當然水到渠成;只有設計資質(zhì)的企業(yè)申請施工資質(zhì)，有相應業(yè)績(jì)申請難度不大，但關(guān)鍵是有了施工資質(zhì)，設計與施工還是有本質(zhì)的差別，不管是人才、資金實(shí)力或融資、組織機構、實(shí)施模式、管理制度等，都將會(huì )是很大的挑戰，建議企業(yè)務(wù)必組建適合施工的管理機構，如施工材料和設備租賃的采購制度、施工財務(wù)支付制度等，施工主體必須自己承擔完成，與之前在項目施工管理中所積累的經(jīng)驗和知識是遠遠不夠的。同理，只有施工資質(zhì)的企業(yè)申請設計資質(zhì)，原來(lái)以“干”為主、按圖施工的企業(yè)，即使延伸到設計端，其設計由于實(shí)力不強和范圍不廣等方面的局限，將影響競爭力的提升，也不是那么容易的事。因此，需要相關(guān)企業(yè)做好各方面的充分準備，避免“趕潮流”。資質(zhì)問(wèn)題實(shí)際上是在倒逼企業(yè)進(jìn)行改革。

　　設計與施工融合是核心

　　此次《管理辦法》條款從工程總承包負總責的明確到“雙資質(zhì)”的要求，可以歸集到之前工程總承包實(shí)施中摸索出需要破解的依據，以及二階段融合的關(guān)鍵所在。設計與施工的融合一直是房建和市政領(lǐng)域的主要話(huà)題，該行業(yè)項目量大面廣，與石化、電力相比絕大部分項目技術(shù)含量不高、盈利比較透明，并且大量的企業(yè)以純粹施工或設計的形式已經(jīng)運行幾十年，形成了各自固有的思維和運作摸索，因此，在工程總承包項目的實(shí)施中，單資質(zhì)承接的工程總承包項目設計與施工的融合問(wèn)題尤為突出，扯皮現象不斷。

　　明確“雙資質(zhì)”后，設計與施工的融合和質(zhì)量安全負總責將不言而喻地成為企業(yè)內部自己的事，都是自己的事，“皮”扯不到外部去。原來(lái)以設計為主的企業(yè)，對工程總承包施工主要是以管理和檢查為主，施工中有問(wèn)題了還可向施工單位推卸;設計圖紙跟不上實(shí)施進(jìn)度，施工只能干著(zhù)急，現在既然享受了工程總承包所獲得的權利，就需要承擔相應的義務(wù)，在實(shí)施中融為一體。當然，在企業(yè)發(fā)展和轉型中還需要不斷尋找自身的平衡點(diǎn)，不可能一蹴而就。原來(lái)以施工為主的企業(yè)，要保證設計前端既要符合相關(guān)法規和標準要求，又要體現設計的水平。如何使設計的“魂”在實(shí)施“干”中得到充分體現，加強設計管理則成了重中之重。同時(shí)，還需要向具有“一盤(pán)棋”的思維轉變，原來(lái)還可以與實(shí)力較強的設計院聯(lián)合一起完成項目，而現在被“封閉”后，設計水平和能力提升有限等將成為新的制約因素。

　　此外，《管理辦法》中提出的聯(lián)合體只是一種過(guò)渡的形式，同時(shí)擁有設計和施工資質(zhì)才是未來(lái)大中型企業(yè)發(fā)展的方向。

　　在實(shí)施需要繼續完善的思考

　　總結經(jīng)驗不斷完善

　　《管理辦法》目前主要是針對房屋建筑和市政基礎設施項目，還沒(méi)有明確在其他行業(yè)的實(shí)施要求，有利于其他行業(yè)在總結本行業(yè)實(shí)施經(jīng)驗的基礎上吸取教訓，反過(guò)來(lái)促使工程總承包的政策制定和措施在實(shí)踐中不斷得到完善，保持工程總承包事業(yè)得到良性的健康發(fā)展。

　　攻克難關(guān)，聯(lián)合多部委厘清工程總承包項目結算與審計關(guān)系的空缺，實(shí)現與“最后一公里”的無(wú)縫對接，保證按工程總承包合同的要求進(jìn)行項目收尾，確保合同的可履約性。

　　各地配套相應的政策

　　《管理辦法》出臺，各地實(shí)施的情況不完全一樣，建議各地配套相應的具體實(shí)施細則。如第十一條中“政府投資項目的項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開(kāi)已經(jīng)完成的項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標，經(jīng)依法評標、定標，成為工程總承包單位”，需要“公開(kāi)”哪些資料、在什么時(shí)間公開(kāi)、在哪個(gè)階段公開(kāi)等，都需要進(jìn)行明確，以消除業(yè)主方采用此條時(shí)的顧慮和公開(kāi)資料方的明確事宜，使之具有可操作性。

　　第十六條中“企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價(jià)一般不予調整”，以及什么情況下“采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價(jià)一般不予調整”，設計或施工在工程總承包上體現的創(chuàng )新、優(yōu)化和智慧所節約的費用與變更的關(guān)系，也都需要進(jìn)一步加以明確，否則即使做了這部分工作，不但不能體現價(jià)值，反而還要扣除相應的費用，這也是肯定需要改正的地方，否則與工程總承包的初心是相違背的。

　　各地在《管理辦法》總的框架下，可具體明確工程總承包項目的范圍，避免出現為了“趕時(shí)髦”而不分項目大小和類(lèi)型的EPC或假EPC。

　　同時(shí)，還要明確項目經(jīng)理資質(zhì)的相關(guān)要求，主要有以下幾點(diǎn)：

　　《管理辦法》第二十條中明確，“工程總承包項目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)或者兩個(gè)以上工程項目擔任工程總承包項目經(jīng)理、施工項目負責人”。但對于已經(jīng)在擔任非工程總承包項目的設計負責人是否可以擔任工程總承包項目經(jīng)理并未明確。項目經(jīng)理常駐現場(chǎng)天數，應根據工程總承包項目的特點(diǎn)，合理地對設計、采購及施工不同階段提出不同的駐現場(chǎng)要求，避免機械地套用施工總承包的做法。

　　第二十條中明確，工程總承包項目經(jīng)理應當“取得相應工程建設類(lèi)注冊執業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等;未實(shí)施注冊執業(yè)資格的，取得高級專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)?！贝藯l規定了項目經(jīng)理不僅僅只由“注冊建造師”才能擔任，還可以由其他許多資格也可以擔任，這也是《管理辦法》起草中討論最多的地方。實(shí)際中只認準“注冊建造師”，到底其他資格行不行，各地也應明確，并建議作為專(zhuān)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究，以檢驗《管理辦法》中此條的可實(shí)施性。

　　其他配套細則均可根據各地實(shí)際情況進(jìn)行完善，譬如招投標工作，招標時(shí)具備的資料要求、投標時(shí)間、合同格式等，不再展開(kāi)敘述。

　　企業(yè)未來(lái)發(fā)展的思考

　　目前，我國經(jīng)濟步入了“新常態(tài)”的發(fā)展階段，其內涵是：經(jīng)濟增長(cháng)從高速轉向中高速，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，動(dòng)力從要素驅動(dòng)、投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)。做精做強，是今后相當長(cháng)一段時(shí)間的趨勢。作為以設計為主業(yè)的企業(yè)，今后是成為以工程總承包為主的工程公司，還是成為全過(guò)程工程咨詢(xún)(兩部委剛于2020年4月23日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于征求< 房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標準(征求意見(jiàn)稿)>意見(jiàn)的函》)為主的工程咨詢(xún)公司，或者是走兩者兼具的發(fā)展路徑，成為擺在業(yè)內企業(yè)面前的嚴峻課題。國際國內許多公司提供了許多成功的案例，在《管理辦法》出臺后，需要綜合眾多因素進(jìn)行思考，發(fā)掘企業(yè)自身的強項，為企業(yè)未來(lái)開(kāi)拓創(chuàng )新、高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實(shí)基礎。

　　《管理辦法》中影響企業(yè)發(fā)展方向的核心是“雙資質(zhì)”問(wèn)題，無(wú)“雙資質(zhì)”的企業(yè)要解決“雙資質(zhì)”也不是件非常困難的事，只是時(shí)間長(cháng)短而已。重要的是，以設計為主的企業(yè)有了施工資質(zhì)后，其企業(yè)的“思維”，如組織機構、管理、資源、風(fēng)險應對等是否會(huì )同步;反之亦然，施工企業(yè)得到設計資質(zhì)后，其設計是否能夠足以支撐施工的發(fā)展。

　　《管理辦法》的實(shí)施，不僅對各行各業(yè)影響深遠，更重要的是相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)需以《管理辦法》的正式實(shí)施為契機，進(jìn)一步摸清工程總承包的發(fā)展方向，精準破解工程總承包存在的問(wèn)題，同時(shí)企業(yè)還要在實(shí)施中厘清思路，朝著(zhù)真正具有國際競爭力的工程公司努力奮進(jìn)。