《城市更新搬遷補償法律實(shí)務(wù)》連載｜第二篇 第二章--城市更新搬遷補償標準的變遷（下）

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? ?在上篇文章中我們討論了城市更新搬遷補償標準的一般構成和引發(fā)城市更新搬遷補償標準變遷的原因，本篇文章主要是關(guān)于我們對于城市更新搬遷補償標準變遷趨勢的認識和分析。承接上篇文章內容如下：

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• 城市更新搬遷補償標準變遷的趨勢

? ?內地城市更新發(fā)端于深圳，至今已走過(guò)了十幾個(gè)年頭。除深圳外其他地區城市更新雖起步較晚，但發(fā)展也非常迅速。在城市更新發(fā)展過(guò)程中，搬遷安置補償的標準也在悄然變遷。橫向比較而言，城市更新搬遷補償標準，不同地區的城市更新搬遷補償標準也存在著(zhù)差異，并在相互借鑒的基礎上演變?？v向比較而言，同一地區城市更新在不同的發(fā)展階段其搬遷安置補償標準會(huì )產(chǎn)生變遷。
? ?我們在梳理城市更新發(fā)展較為成熟的粵港澳大灣區的深圳、廣州、東莞等地區城市更新搬遷補償實(shí)務(wù)基礎上，結合上海、蘇州、北京等地的城市更新實(shí)踐，發(fā)現城市更新搬遷補償標準存在著(zhù)如下演變的趨勢。

（一）雖有個(gè)性化存在，但城市更新搬遷補償標準總體趨于統一:
? ?1.不同地區的城市更新搬遷補償標準的趨同性更加明顯城市更新不同地區的搬遷補償標準存在著(zhù)一定的差異，但是構成基本趨同，主要包含物業(yè)產(chǎn)權置換補償以及被搬遷物業(yè)損失貨幣補償兩個(gè)方面。不同地區的搬遷補償標準雖然存在著(zhù)一定區別，但是其搬遷補償的目標及主要內容卻是趨同，甚至存在著(zhù)相互借鑒的情況。從上述表格可以看出，廣州地區城市更新項目與東莞地區城市更新項目在被搬遷物業(yè)產(chǎn)權置換拆賠比上，均進(jìn)行了細化，根據不同樓層（一般區分界點(diǎn)為三層或四層以下及以上）的被搬遷物業(yè)區分拆賠比和補償標準。又如深圳地區和東莞地區關(guān)于被搬遷物業(yè)損失貨幣補償的類(lèi)型劃分也存在著(zhù)很大的一致性。再如，從上述表格可以看出，廣州、深圳、東莞三個(gè)地區對于過(guò)渡期安置補償費用（廣州稱(chēng)之為“臨遷費”）標準的確定均參照了市場(chǎng)租金標準。
? ?2.同一地區城市更新搬遷補償逐漸形成市場(chǎng)相對統一的標準以深圳為例，早期的城市更新項目相應政策規定并不完善，市場(chǎng)較為混亂。在城市更新項目拆遷補償中亦不乏存在擾亂市場(chǎng)秩序、惡性競爭的現象。2012年，深圳兩家頗具實(shí)力的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在爭奪某村舊改時(shí)，將搬遷補償物業(yè)回遷安置的拆賠比，從1:1.2提高到1:1.33再到1:1.4，嚴重偏離了市場(chǎng)平均水平，創(chuàng )下《深圳市城市更新實(shí)施辦法》頒布以來(lái)拆賠比的最高紀錄。如此高的拆賠比實(shí)質(zhì)上擾亂了市場(chǎng)，并不利于城市更新項目的推進(jìn)，長(cháng)此以往極易造成不同項目業(yè)主之間攀比的心態(tài)高漲，傷害的是整個(gè)城市更新生態(tài)和市場(chǎng)環(huán)境。當前，在深圳市城市更新已然走過(guò)十幾載，有關(guān)城市更新的各項規則體系已經(jīng)比較健全完善。城市更新搬遷補償標準經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐和規范，天價(jià)“拆賠比”的極端個(gè)例基本上已不復存在。在規則逐漸清晰透明的現在，無(wú)論是項目開(kāi)發(fā)商還是被搬遷物業(yè)權利人均已經(jīng)更加理性，拆賠的預期更加理性、切合實(shí)際。不同的城市更新項目拆遷補償標準也相對趨向于統一，有了市場(chǎng)各方普遍接受的空間。例如深圳地區城市更新項目中被搬遷物業(yè)回遷安置拆賠比已基本在1:1至1:1.2的區間范圍，具體因各個(gè)不同項目所在區位的密度分區、項目的規劃指標、拆遷面積、被拆遷范圍建筑物密度及容積率等客觀(guān)情況或因素影響而存在部分差異。
? ?3.城市更新搬遷補償標準在統一化趨勢下兼存個(gè)性化一千個(gè)讀者的眼中有一千個(gè)哈姆雷特，一千個(gè)城市更新項目就有一千個(gè)搬遷補償標準。無(wú)論是在城市更新發(fā)展較為成熟的深圳、廣州、東莞等地區還是城市更新起步相對較晚的北京、上海等地，即使是同一類(lèi)型的城市更新項目也比較難找到兩個(gè)完全相同的搬遷補償標準。以廣州的城市更新項目為例，涉及城中村的城市更新項目搬遷補償安置工作以及搬遷補償標準大都遵從“政府主導、一村一策”的原則。但不同城市更新項目在主要補償標準上又存在著(zhù)類(lèi)同性、統一化的特征。如對城中村被搬遷物業(yè)進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換補償一般均以四層為界限，四層以下進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換補償，四層以上基本進(jìn)行貨幣補償。此外，廣州地區城市更新項目還存在著(zhù)對于本村居民以及非本村居民的搬遷補償標準存在著(zhù)較大的差異這一共同現象。廣州黃埔區洋田村舊村城市更新項目中，出現了首個(gè)按照人頭進(jìn)行置換回遷物業(yè)的方案。該項目將所有被搬遷物業(yè)權利人區分為三類(lèi)，按照不同的標準進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換，最高補償不超過(guò)120㎡/人。
城市更新搬遷補償標準個(gè)性化特征，還體現在搬遷物業(yè)回遷方面。當前，有的城市更新項目搬遷補償標準中不僅有針對同一補償內容的統一補償標準，也存在根據被搬遷物業(yè)權利人需求給予定制化搬遷補償方案的情況。在這類(lèi)城市更新項目中，會(huì )將回遷業(yè)主對于回遷安置的特殊需求考慮進(jìn)去。如一般會(huì )將被搬遷物業(yè)權利人關(guān)于車(chē)位的配比、商鋪臨街的選擇、回遷建筑物規劃設計的特殊要求考慮進(jìn)去或征求意見(jiàn)，進(jìn)而落實(shí)到回遷安置物業(yè)的建設中，滿(mǎn)足被搬遷物業(yè)權利人定制化需求。

(二）城市更新搬遷補償標準趨于公開(kāi)化、透明化：

? ?城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)對于搬遷補償標準經(jīng)歷了從封閉、隱藏到開(kāi)放、透明的歷程。在城市更新發(fā)展的早期，因為規則的不完善，再加上城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)認為補償標準公開(kāi)可能不利于搬遷補償談判，因此對于搬遷補償標準基本上持以封閉的態(tài)度，并不全然進(jìn)行公示公開(kāi)。這種情況下，城市更新搬遷補償標準公開(kāi)的范圍和程度受到控制或阻斷，城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)可能對不同的被搬遷物業(yè)權利人采用不同的搬遷補償標準。但是實(shí)踐證明，在一個(gè)城市更新單元內，適用不同的補償標準是行不通的。深圳羅湖翠竹片區某項目前期開(kāi)發(fā)商的黯然失敗和退場(chǎng)即是例證。
隨著(zhù)城市更新的不斷發(fā)展，一方面城市更新政策法規體系更加完善，另一方面政府對于城市更新的介入程度也逐漸加深，為城市更新搬遷補償標準的公開(kāi)化、透明化提供了契機。行政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體經(jīng)濟組織拆遷補償監管合法合規化的加強，也對城市更新搬遷補償標準的公開(kāi)化、透明化提出了要求。如東莞地區涉及到舊村的城市更新項目，基于監管的要求以及集體組織表決同意的需要，城市更新項目前期服務(wù)商均會(huì )將搬遷補償安置方案進(jìn)行公開(kāi)、公示，以便村民充分了解、提出異議和意見(jiàn)，從而推進(jìn)表決程序。
? ?當前城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)在搬遷補償過(guò)程中，更傾向于公開(kāi)相應的搬遷補償方案及標準，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的講解和宣傳，將補償的方式、補償的類(lèi)型、補償的標準都一一列明。部分項目甚至存在將拆遷人、被搬遷物業(yè)權利人、集體經(jīng)濟組織各方補償物業(yè)分配情況、項目利潤空間等均進(jìn)行較為充分的披露告知。城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)通常會(huì )視具體情況披露項目被搬遷物業(yè)權利人獲得補償的利益總份額、項目開(kāi)發(fā)企業(yè)基于項目貢獻向政府無(wú)償移交的利益份額、以及開(kāi)發(fā)商所剩利潤空間等，以明確各方利益所在，讓搬遷補償對象能夠進(jìn)行自主測算，創(chuàng )造有利的談判氛圍，營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)透明的協(xié)商談判環(huán)境。在各方利益分配情況、搬遷補償標準公開(kāi)溝通情況下，使得項目開(kāi)發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權利人的交互性更強、協(xié)商談判更為充分、理性。在信息充分披露基礎上的交互過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是城市更新項目開(kāi)發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權利人共同尋找及鎖定搬遷補償標準的利益平衡點(diǎn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程也是城市更新搬遷補償標準公開(kāi)化、透明的必然結果。

（三）城市更新搬遷補償從市場(chǎng)化向規范化演進(jìn)：

? ?城市更新活動(dòng)基本上是市場(chǎng)起主導作用的改造項目，尚有別于政府起主導作用的征收或棚戶(hù)區改造項目。因此，城市更新項目搬遷補償標準也是市場(chǎng)主體根據不同項目的情況，在進(jìn)行初步經(jīng)濟投資測算之后，與被搬遷物業(yè)權利人協(xié)商的結果，是市場(chǎng)化的產(chǎn)物。例如前文提到的兩家房企在項目獲取階段對深圳某村舊改項目的爭奪，從而競相提高被搬遷物業(yè)產(chǎn)權置換拆賠比就是典型。東莞地區城市更新雖然在正式通過(guò)平臺招引項目實(shí)施合作主體之前就已經(jīng)初步確定搬遷安置補償方案和標準，但是項目實(shí)施主體的選擇采用的是價(jià)高者得的競價(jià)模式。競標意向者在政府及集體經(jīng)濟綜合收益上報價(jià)越高，獲得項目的可能性就越大，這本質(zhì)上也是搬遷補償標準市場(chǎng)化競爭的過(guò)程。
? ?從市場(chǎng)發(fā)展的動(dòng)態(tài)觀(guān)察，城市更新實(shí)質(zhì)上是棚戶(hù)區改造和傳統意義上三舊改造項目發(fā)展的分支。拆除重建類(lèi)城市更新項目與棚戶(hù)區改造有很大的相似性，均是對于被拆遷范圍內的建筑物進(jìn)行拆除，需要對被拆遷（搬遷）物業(yè)權利人物業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權置換以及因此受損的權益進(jìn)行補償。棚戶(hù)區改造項目拆遷補償基本上采用或參照行政征收項目的拆遷補償方式及標準。城市更新項目搬遷補償標準在很大程度上也參照《國有土地房屋征收補償條例》以及各地房屋征收補償法規中的拆遷補償標準。例如，深圳城市更新項目部分搬遷補償標準細項直接適用的便是《深圳市房屋征收與補償實(shí)施辦法（試行）》中行政征收與補償的標準，廣州的城市更新項目則很大程度上參照和借鑒《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》《廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法》。上海的城市更新雖強調市場(chǎng)主體與被搬遷人協(xié)商，但行業(yè)已經(jīng)形成了較為趨同的補償標準。北京的城市更新相繼出臺了1+4文件，同樣把握的是政府推動(dòng)、市場(chǎng)參與的原則。而對于補償標準，同樣需要在參鑒征收標準的基礎上進(jìn)行自主協(xié)商。在參照行政征收項目搬遷補償標準的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上就是城市更新搬遷補償標準初步規范化的過(guò)程，讓標準有據可依，讓標準符合行業(yè)慣例，讓標準變得公平合理。但城市更新是市場(chǎng)起主導作用的改造類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)，受市場(chǎng)波動(dòng)的影響，城市更新搬遷補償標準邁向規范化的過(guò)程教訓慘重。在市場(chǎng)發(fā)展早期不成熟的階段，無(wú)序規則狀態(tài)下，項目開(kāi)發(fā)商為了爭奪項目，容易出現市場(chǎng)調節失靈的情形，產(chǎn)生了城市更新搬遷補償標準上惡性競爭的局面。這也是政府逐漸加強對城市更新項目進(jìn)行管控和引導的深層原因。
隨著(zhù)城市更新市場(chǎng)發(fā)展逐漸成熟，搬遷補償標準的透明化、趨向公開(kāi)化。一方面，城市更新搬遷補償的市場(chǎng)平均標準逐漸得到更為廣泛的接受和認同，無(wú)論是城市更新項目開(kāi)發(fā)商還是被搬遷物業(yè)權利人對于搬遷補償標準都有了相對理性的心理預期，雙方之間的差距呈現縮小的趨勢。另一方面，隨著(zhù)市場(chǎng)競爭越來(lái)越充分，越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)得以產(chǎn)生并壯大發(fā)展，相對專(zhuān)業(yè)的城市更新服務(wù)市場(chǎng)也逐漸產(chǎn)生并迅速發(fā)展。此時(shí)，城市更新不同市場(chǎng)主體之間橫向的行業(yè)性自治組織應運而生，例如城市更新開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì )。城市更新市場(chǎng)行業(yè)性自治組織集聚了市場(chǎng)上主流房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，他們通過(guò)行業(yè)自治組織的平臺相互交流溝通，互相借鑒，并制定關(guān)于城市更新搬遷補償的指引性文件，形成了相對統一的搬遷補償參考標準，以供協(xié)會(huì )會(huì )員企業(yè)進(jìn)行參考使用，并向政府建言獻策，推動(dòng)政府規制更切合城市更新實(shí)踐。以深圳城市更新開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì )為例，該協(xié)會(huì )目前的會(huì )員單位已經(jīng)突破了600家，協(xié)會(huì )在服務(wù)企業(yè)、引導行業(yè)、建言獻策、推動(dòng)立法等方面發(fā)揮了積極而富有成效的作用，該協(xié)會(huì )也被評為5A級社會(huì )組織。 因此，在城市更新市場(chǎng)發(fā)展較為成熟的地區，城市更新搬遷補償標準已然從無(wú)序狀態(tài)到形成行業(yè)規則相對統一的狀態(tài)，城市更新行業(yè)秩序更加規范。
? ?在城市更新發(fā)展較為成熟的地區，不僅出現城市更新搬遷補償標準從市場(chǎng)化向規范化演進(jìn)的趨勢，還出現了向規制化演進(jìn)的趨勢。從法的淵源角度而言，關(guān)于城市更新搬遷補償標準從市場(chǎng)化到規范化再到規制化，符合從市場(chǎng)經(jīng)濟規則到行業(yè)慣例再上升為上層經(jīng)濟組織法律法規的必然演進(jìn)路徑。隨著(zhù)城市更新不斷發(fā)展，政府在不同程度上介入城市更新，甚至深入到搬遷補償標準的制定。城市更新搬遷補償標準由“政府介入、市場(chǎng)主導”過(guò)渡到“市場(chǎng)主導、政府監管”的狀態(tài)。深圳市龍崗區城市更新局在2018年制定了《龍崗區拆除重建類(lèi)城市更新項目房屋搬遷補償安置方案編制指引》是深圳首個(gè)以行政管理機關(guān)身份制定搬遷補償安置方案編制指引的行政區，雖然仍然是指引文件，已足見(jiàn)其規制化色彩。2020年，引起廣泛關(guān)注的是關(guān)于城市更新第一部地方性法規《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》的制定及出臺。該條例將舊住宅區拆除重建城市更新項目搬遷補償標準的上升到地方法規立法層面，明確規定按照套內面積不少于一比一的比例進(jìn)行補償；對于其他合法建筑和歷史違建的搬遷補償標準，由市場(chǎng)主體與物業(yè)權利人參照本市房屋征收相關(guān)規定協(xié)商確定。該條例的出臺，代表著(zhù)城市更新搬遷補償標準的政策法規規制化提升到了新的階段和層次。上海市人大常委會(huì )2021年8月10日發(fā)布《上海市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》，也表明上海城市更新的政策規制上升到立法規制。

（四）城市更新搬遷補償標準更加公平合理科學(xué)：

? ?城市更新在發(fā)展過(guò)程中，搬遷補償標準的公開(kāi)化、透明化有利于搬遷補償標準更加公平、合理、科學(xué)。從縱向維度觀(guān)察，當前城市更新項目的搬遷補償標準相較于早期的城市更新項目而言，這個(gè)變化體現得更加充分。嚴格而言，評價(jià)城市更新項目搬遷補償標準是否公平合理，單純以同一類(lèi)型具體不同項目之間同一補償標的的補償標準高低作為參數，從而進(jìn)行橫向比較并不科學(xué)。在早期城市更新項目的搬遷補償中，對構筑物、違建、臨時(shí)性建筑物、非永久性固定建筑物進(jìn)行補償時(shí)，項目開(kāi)發(fā)企業(yè)大多因為搶奪城市更新項目的原因，同意給予一定比例的物業(yè)產(chǎn)權置換補償。這種補償的方式及標準實(shí)際上帶有城市更新發(fā)展的時(shí)代烙印。雖然更有利于被搬遷物業(yè)權利人，但也難言更為公平合理。公平合理是相對的，而非絕對。對違法建筑進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換補償會(huì )變相鼓勵違建，有將違法建筑合法化的嫌疑，最終也會(huì )給整個(gè)城市更新市場(chǎng)種下“毒樹(shù)之果”。這種補償方式有違損失填補對等補償的公平原則，也會(huì )無(wú)形加大被搬遷物業(yè)權利人對于搬遷補償的心理預期，從長(cháng)遠來(lái)看得不償失。實(shí)際上，這種做法已經(jīng)被市場(chǎng)和時(shí)代淘汰。當前，在城市更新項目的搬遷補償中，對于構筑物、臨時(shí)性建筑的補償，極少進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換補償，原則上以建造成本或者是重置成本并按照一定的標準進(jìn)行貨幣補償；對于違法建筑，原則上不予補償，基于特殊背景或原因形成的歷史違建，也更多結合具體情形給予一定的貨幣補償，相較而言更加公平合理。
? ?城市更新項目的搬遷補償過(guò)程是項目開(kāi)發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權利人充分協(xié)商談判的過(guò)程。如果對于搬遷補償標的現狀價(jià)值判斷產(chǎn)生分歧的情況下，如裝飾裝修的殘值，難以達到搬補雙方均認可的平衡點(diǎn)。早期城市更新因為市場(chǎng)化更為明顯，加之控制搬遷補償成本的需要，一般情況下很少像行政征收項目或者棚戶(hù)區改造項目一樣，聘請第三方獨立房地產(chǎn)評估機構對于被搬遷物業(yè)進(jìn)行價(jià)值評估。因此，相應公平合理性自然難以得到保障。在城市更新搬遷補償中，以?xún)r(jià)值評估的結果作為搬遷補償標準協(xié)商談判的參考依據，無(wú)疑更為合理、公平。當前城市更新搬遷補償中，一般情況下仍以搬補雙方協(xié)商結果為主。在無(wú)法協(xié)商一致的情況下，或被搬遷物業(yè)權利人同意、要求的情況下，及時(shí)引入第三方獨立房地產(chǎn)評估機構對于諸如裝飾裝修價(jià)值以及被搬遷物業(yè)其他補償內容進(jìn)行價(jià)值評估，然后以評估結果為參照進(jìn)行搬遷補償標準的協(xié)商，已基本成為行業(yè)的共識。

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