《城市更新搬遷補償法律實(shí)務(wù)》連載｜第二篇 第二章--城市更新搬遷補償標準的變遷（上）

?

? ?據《2021年城市更新白皮書(shū)》統計的數據，截至2020年12月31日，在深圳地區列入城市更新單元計劃公告項目共929個(gè)；進(jìn)行了城市更新單元規劃批復及公告項目共544個(gè)。截至2020年6月底，廣州全市已批舊村改造項目57個(gè)，項目占地面積24.9平方公里。據不完全統計，自2018年?yáng)|莞城市更新改革政策推行以來(lái)，2018年至2020年，東莞市共發(fā)布前期服務(wù)商招引/采購結果公示262個(gè)。[1]? 城市更新在廣東開(kāi)展得如火如荼，佛山、中山、江門(mén)、惠州等地城市更新也在穩步推進(jìn)。2021年8月10日，中華人民共和國住房和城鄉建設部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知征求意見(jiàn)稿”）向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。強調城市更新上升為國家戰略，但絕非簡(jiǎn)單的拆舊建新，也不是單純的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而應為城市轉型升級發(fā)展賦能。隨著(zhù)城市更新成為國家戰略，城市更新將會(huì )在全國不同地區鋪開(kāi)，為城市的可持續發(fā)展及國家建設賦能。由此可見(jiàn)，城市更新已經(jīng)從試點(diǎn)、局部開(kāi)展到全國鋪開(kāi)，城市更新已經(jīng)從摸索階段開(kāi)始逐步走向規范、成熟和完善的階段。而這種完善和成熟，同樣體現在搬遷補償標準的演變上。

? ?城市更新項目其實(shí)有著(zhù)較強的地域性和階段性，在搬遷補償標準上體現得尤為明顯。不同地區的城市更新項目搬遷補償標準存在差異，同一地區的城市更新項目搬遷補償標準在不同時(shí)期不同階段，補償標準的具體內容也存在著(zhù)區別。換言之，城市更新項目搬遷補償標準不僅僅存在著(zhù)簡(jiǎn)單的地域差異和時(shí)域差異，而且會(huì )因為市場(chǎng)環(huán)境、政策法規、項目具體情況等而產(chǎn)生變化。對城市更新搬遷補償標準具體構成的析解，是討論城市更新搬遷補償標準變遷的前提。因此我們先闡述城市更新搬遷補償標準的一般構成，繼而討論其變遷演化的相關(guān)問(wèn)題，這也是我們撰寫(xiě)本章內容的邏輯順序。?

?

一、城市更新搬遷補償標準的一般構成

? ?解析城市更新項目搬遷補償標準的基本內容，可大致將其劃分為兩大部分：物業(yè)補償和貨幣補償。物業(yè)補償又稱(chēng)物業(yè)產(chǎn)權置換補償，是對被搬遷權利人擁有所有權或者其他物權權利的永久性建筑物及相應土地使用權（部分項目存在對于構筑物、臨時(shí)性建筑物也進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換補償的情形）按照一定的拆賠比進(jìn)行產(chǎn)權置換，給予回遷新的補償物業(yè)。貨幣補償也稱(chēng)物業(yè)拆建受損權益貨幣補償，一般是對被搬遷權利人（含物業(yè)權利人、租賃權利人等主體）因為城市更新項目拆除重建產(chǎn)生的受損權益按照一定的標準進(jìn)行補償。該種補償一般是以貨幣金錢(qián)進(jìn)行補償，與物業(yè)產(chǎn)權置換補償的內容和方式截然不同。物業(yè)拆建受損權益貨幣補償一般包含裝飾裝修補償、停產(chǎn)停業(yè)補償、臨時(shí)安置補償費用、搬遷費用、構筑物/臨時(shí)建筑物補償費、簽約獎勵、搬遷獎勵等具體細項。下面，我們具體展開(kāi)來(lái)說(shuō)。

（一）被搬遷物業(yè)產(chǎn)權置換補償：

? ?物業(yè)產(chǎn)權置換一般是綜合被搬遷物業(yè)的土地使用權來(lái)源、權屬性質(zhì)、建造情況、面積等相關(guān)情況按照一定的比例置換新的回遷物業(yè)。一般而言，對于土地使用權獲得來(lái)源合法、報建及竣工手續齊全、進(jìn)行了不動(dòng)產(chǎn)權登記、容積率低的被搬遷物業(yè)，物業(yè)產(chǎn)權置換的比例會(huì )高一些；反之物業(yè)產(chǎn)權置換的比例則會(huì )低一些。不同地區城市更新項目搬遷補償標準中物業(yè)產(chǎn)權置換標準通常會(huì )存在一定的差異。例如在深圳地區的城市更新項目中，當前對于具有合法產(chǎn)權的被搬遷物業(yè)一般是按照建筑面積1：1.2或套內1：1的比例進(jìn)行產(chǎn)權置換。在廣州地區的不少城市更新項目，特別是在城中村改造的項目中，通常以樓層進(jìn)行區分。對于四層以下物業(yè)部分按現狀或者房地產(chǎn)證證載面積進(jìn)行以拆一補一的比例進(jìn)行產(chǎn)權置換，四層以上的物業(yè)部分則進(jìn)行貨幣補償。東莞地區的城市更新，亦區分物業(yè)樓層按不同的系數進(jìn)行物業(yè)補償。

上海市人大常委會(huì )2021年8月10日發(fā)布的《上海市城市更新條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿）第三十一條為城市更新中的協(xié)議置換，并規定舊住房更新過(guò)程中，因房屋功能提升等確需搬遷部分業(yè)主的，項目建設單位可以根據更新方案確定置換對象，予以房屋產(chǎn)權調換或者貨幣補償，并簽訂置換協(xié)議，以實(shí)現建筑優(yōu)化利用。產(chǎn)生爭議的，依法通過(guò)協(xié)商、調解、訴訟等方式予以解決。在草案中并沒(méi)有給出具體的執行標準，而是留給市場(chǎng)主體之間協(xié)商確定，這也與上海市城市更新的實(shí)踐一脈相承。但核心沒(méi)有變化，即尊重項目主體與搬遷補償對象的意思自治和合意。

（二）物業(yè)拆建受損權益貨幣補償：

? ?除重建類(lèi)城市更新項目需要對被搬遷物業(yè)權利人的建筑物進(jìn)行拆除，因此需要對被搬遷物業(yè)權利人因城市更新活動(dòng)產(chǎn)生的受損權益作出的平等、公平的補償。該補償其中一部分是對被拆除的建筑物進(jìn)行物業(yè)產(chǎn)權置換的補償，因為新的補償物業(yè)拆除重建的期間比較長(cháng)，物業(yè)產(chǎn)權置換補償并不足以彌補被搬遷物業(yè)權利人因此遭受的所有損失。因此，對于被搬遷物業(yè)權利人在拆除重建期間遭受的其他各項實(shí)際損失或可預期收益，可以進(jìn)行貨幣補償。一般而言，被搬遷物業(yè)權利人因城市更新活動(dòng)各項權益受損獲得的貨幣補償包括裝飾裝修補償、過(guò)渡期租金補償、臨時(shí)安置補償費用、搬遷費用、構筑物/臨時(shí)建筑物補償費、簽約獎勵、搬遷獎勵等具體內容。

? ?裝飾裝修補償一般是指依據一定的標準對于被搬遷物業(yè)的已經(jīng)存在的裝飾裝修（含添附）的價(jià)值按照一定的標準進(jìn)行補償。裝飾裝修補償通常有三種做法：一種是拆遷人和被搬遷人雙方協(xié)商一致達成的標準；一種是雙方同意由一方或雙方共同聘請專(zhuān)業(yè)房地產(chǎn)評估機構對被搬遷物業(yè)裝修裝修物的殘值進(jìn)行評估，從而確定補償標準；還有一種是根據裝飾裝修的折舊情況采用按照一般市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補償。例如在深圳的城市更新項目中，針對不同的物業(yè)類(lèi)型和用途，裝修補償物的補償一般在人民幣800元/㎡-1500元/㎡的標準區間。

? ?構筑物/臨時(shí)建筑物補償，是指被搬遷建筑物物業(yè)范圍內存在構筑物或者臨時(shí)建筑物情形時(shí)，對于這類(lèi)非永久性建筑物因為城市更新活動(dòng)被拆除造成的損失進(jìn)行補償。補償的標準一般是參照建造成本或重置成本。

過(guò)渡期租金補償，一般是在參照被搬遷物業(yè)所在區域政府指導租金標準基礎上或參考市場(chǎng)標準進(jìn)行貨幣補償。

臨時(shí)安置補償，是針對被搬遷對象確保正常運營(yíng)和經(jīng)營(yíng)的可持續性給予的安置補償，在實(shí)踐中可能包含經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所變更、臨時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或歇業(yè)、員工遣散安置等相關(guān)內容。

? ?搬遷費，是針對被搬遷對象進(jìn)行遷移給予的專(zhuān)項補償。需要說(shuō)明的是，搬遷費視具體情況存在較大差別，尤其是涉及大量機器設備甚至精密儀器的搬遷，或需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)搬遷的情形。

? ?簽約獎勵、搬遷獎勵則是為了鼓勵被搬遷物業(yè)權利人盡快簽訂搬遷安置補償協(xié)議，以及盡快向項目拆遷人移交房屋。因此，對于在不同時(shí)間期限簽訂、移交被搬遷物業(yè)的權利人給予不同標準的獎勵。獎勵的內容包括貨幣、物業(yè)管理費、停車(chē)管理費優(yōu)惠等。

? ?下面，我們給出深圳、廣州、東莞三地城市更新項目的補償示例，讓大家有更為直觀(guān)的了解。

（三）城市更新搬遷補償標準構成示例：

①深圳某城市更新項目搬遷補償標準

②廣州某城市更新項目搬遷補償標準

③東莞某城市更新項目搬遷安置補償標準

?

?

二、引發(fā)城市更新搬遷補償標準變遷的原因

（一）城市更新從粗放趨于成熟：

? ?相較于發(fā)達國家或者地區，內地城市更新發(fā)展最早的深圳，迄今方才走過(guò)十幾個(gè)年頭；其他發(fā)展更晚的地區，不少是最近才開(kāi)始起步。市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)決定上層制度，在城市更新發(fā)展過(guò)程中搬遷補償標準的變遷亦是如此。城市更新的發(fā)展并非簡(jiǎn)單的項目數量的累加，而是裂變式的。這種裂變式發(fā)展在相當長(cháng)的時(shí)間維度里至少包含三個(gè)基本面，這些基本面并非孤立隔絕，而是彼此關(guān)聯(lián)的。

? ?第一個(gè)基本面，城市更新拆除重建活動(dòng)啟動(dòng)較早的地區或試點(diǎn)地區項目數量的增加、改造范圍面積的增加是城市更新市場(chǎng)發(fā)展第一個(gè)基本面。通過(guò)一大批早期的城市更新項目實(shí)踐，積累了城市更新的初步經(jīng)驗，流程、規則得到了檢驗，多主體的參與和利益衡平完成了第一輪的交匯博弈，政府與市場(chǎng)主體的角色扮演和職責確立相對清晰，城市更新項目的實(shí)踐經(jīng)驗有了第一批樣本和參鑒。

? ?第二個(gè)基本面，城市更新拆除重建活動(dòng)從起源較早地區或發(fā)展較為成熟地區向周邊地區進(jìn)行輻射影響，以點(diǎn)帶面，是城市更新發(fā)展第二個(gè)基本面。以廣東區域為例，城市更新從深圳發(fā)端，向周邊的東莞、惠州、中山、珠海輻射；廣東省的三舊改造，以廣州為起點(diǎn)，向佛山、江門(mén)、肇慶等周邊地區延展。從全國的視角來(lái)看，以深廣為軸的城市更新輻射整個(gè)粵港澳大灣區；以上海、蘇州為中心輻射整個(gè)長(cháng)江三角洲地區；以北京為帶動(dòng)，影響整個(gè)華北地區；以重慶為帶動(dòng)，影響輻射西南地區。

? ?第三個(gè)基本面，受輻射或影響地區開(kāi)始借鑒和引入，并探索契合本地區城市更新發(fā)展的路徑，以及城市更新成熟的區域開(kāi)始總結和反思，通過(guò)立法和規制提升實(shí)現迭代發(fā)展。城市更新的全國鋪開(kāi)，基于此，隨著(zhù)城市更新在不同切面上的裂變式發(fā)展，并且內生關(guān)聯(lián)，相互影響，上層制度即城市更新項目中的搬遷補償標準也深受影響。最為直接的表現是在城市更新發(fā)展過(guò)程中，不同地區的城市更新搬遷補償標準如補償方式相似或相同。一方面，不同地區在吸收借鑒成熟地區城市更新各項政策法規、制度及經(jīng)驗基礎上，也需要結合不同地區經(jīng)濟發(fā)展水平和地域特殊性；另一方面，后來(lái)的城市更新項目借鑒吸收之前的項目也需要結合項目自身的具體情況和特殊性，制定符合項目實(shí)際的搬遷補償標準。

（二）城市更新項目市場(chǎng)競爭日趨激烈：

? ?城市更新拆除重建改造這樣一個(gè)市場(chǎng)或者說(shuō)是一個(gè)行業(yè)，剛開(kāi)始并不是一個(gè)香餑餑。因為城市更新項目流程復雜、周期長(cháng)、沉沒(méi)成本高企、資金投入大、需要處理的利益主體關(guān)系復雜，因此剛開(kāi)始進(jìn)入到市場(chǎng)里的項目開(kāi)發(fā)企業(yè)數量有限，競爭也較小。此外，早期城市更新利潤高的優(yōu)質(zhì)項目也較多，因此市場(chǎng)競爭并不激烈。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展快速地區在經(jīng)濟發(fā)展中土地供需矛盾進(jìn)一步突出，特別是土地一級市場(chǎng)土地供應急劇萎縮，迫使不少房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)轉向其他路徑獲取可供開(kāi)發(fā)的土地資源，而最大的領(lǐng)域就是存量市場(chǎng)。在經(jīng)濟發(fā)展迅速的粵港灣大灣區不少城市，城市更新逐漸成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)搶占市場(chǎng)和逐鹿的紅海，城市更新項目市場(chǎng)競爭逐漸白熱化。兩個(gè)例子足以說(shuō)明。一是深圳目前幾乎不存在沒(méi)有進(jìn)行過(guò)城市更新項目可行性論證和篩查的區域；二是東莞在2018年進(jìn)行城市更新政策改革之后，各大房企以及本土企業(yè)對于各鎮街優(yōu)質(zhì)城市更新項目的爭奪非常激烈，經(jīng)常存在一個(gè)項目前期服務(wù)商競爭者有將近10家。

? ?在城市更新項目市場(chǎng)競爭環(huán)境逐漸激烈的市場(chǎng)情勢之下，項目開(kāi)發(fā)企業(yè)為了推動(dòng)城市更新項目進(jìn)度或者增加獲取項目的籌碼，對于城市更新項目搬遷補償標準在制定過(guò)程中會(huì )更加多考慮被搬遷物業(yè)權利人的個(gè)性化需求。城市更新項目市場(chǎng)環(huán)境越是激烈，搬遷補償成本也會(huì )因此而水漲船高。不少項目開(kāi)發(fā)企業(yè)改變策略，將城市更新項目搬遷補償標準公開(kāi)、透明化，甚至讓權利人有條件地參與到搬遷補償標準的制定中來(lái)。如此種種，也會(huì )導致城市更新搬遷補償標準發(fā)生變化。當然，這種變化更趨向市場(chǎng)，更趨向公平合理。

（三）政府的規制和引導就位，城市更新項目貢獻率逐步提升：

? ?城市更新在剛起步發(fā)展時(shí)規制相對弱勢，無(wú)論是市場(chǎng)主體，還是政府管理部門(mén)，大家都是摸著(zhù)石頭過(guò)河，邊摸索邊發(fā)展，邊發(fā)展邊總結，邊總結邊上升到政策法規規制層面。在這個(gè)過(guò)程中，政府的定位和職能也在發(fā)生變化。城市更新從當初的政府組織，到“政府搭臺，企業(yè)唱戲”，再到現在的“市場(chǎng)參與，政府監管”，政府對于城市更新的規范和引導逐步就位，更強調引導和監管。以深圳為例，深圳從2007年開(kāi)始嘗試城市更新立法規制，2009年出臺《深圳市城市更新辦法（試行）》，2012年出臺《實(shí)施細則》，還隨之針對各類(lèi)具體的問(wèn)題出臺了一百多項規范性文件，2020年12月29日出臺《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》。大家看到的更多也許只是規范在逐漸完善，政府定位和職能在逐步轉變，項目的管控越來(lái)越全面而且趨于嚴格?？梢钥闯?，政府對項目的管控，從早期的政府推動(dòng)，到后面的“政府搭臺、企業(yè)唱戲”，再到政府強監管，項目高貢獻，公共利益先行，物業(yè)權利人合法權益保障，使得城市更新項目的參與門(mén)檻越來(lái)越高，城市更新已經(jīng)從早期的較為粗放的階段過(guò)度到高質(zhì)量發(fā)展階段。通過(guò)政府的規制和引導，市場(chǎng)進(jìn)入到有序發(fā)展的階段，參與的企業(yè)也開(kāi)始分流，行業(yè)開(kāi)始整合調整，以適應新的環(huán)境和要求。在這個(gè)過(guò)程中，城市更新的搬遷補償標準也隨之發(fā)生變化。

? ?在城市更新發(fā)展的早期政策法規規制缺乏的情況下，市場(chǎng)主體與被搬遷人之間信息不對稱(chēng)，城市更新搬遷補償標準制定的隨意性較高，是否公平合理存在著(zhù)較大的不確定性。隨著(zhù)城市更新政策法規體系的完善，對于城市更新的搬遷補償標也提出了相應的要求，比如補償方式、標準的確定、具體標準。同時(shí)，隨著(zhù)政策法規層面對于國有資產(chǎn)以及集體資產(chǎn)監管趨勢的加強，政府機關(guān)、事業(yè)單位、集體經(jīng)濟組織在搬遷安置補償中，引入評估機構，將評估機構對被搬遷物業(yè)的價(jià)值評估結果作為雙方進(jìn)行搬遷補償談判的基礎。相應的規制客觀(guān)上促進(jìn)城市更新搬遷補償標準更加公平合理。2021年3月1日正式實(shí)施的《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》對于舊住宅區拆除重建城市更新項目搬遷補償標準的統一上升到地方法規層面，明確規定按照套內面積不少于一比一的比例進(jìn)行補償。這也將會(huì )進(jìn)一步對正在進(jìn)行中或其后實(shí)施的城市更新項目搬遷補償標準產(chǎn)生影響。

? ?另一個(gè)需要提及的就是項目貢獻率的逐步上升，由此引發(fā)利益的博弈發(fā)生變化。深圳的土地貢獻及公共建設配套從早期的15%左右逐步提升，現在平均貢獻率在40%左右，對于城市更新項目而言，能不能算得過(guò)來(lái)賬，是項目能否立項和啟動(dòng)的前提。高貢獻壓縮了利潤空間，而搬遷補償又是成本支出的大頭，搬遷補償標準自然受到直接的沖擊和影響。

? ?深圳之外，廣州、東莞、佛山等地也是如此，在補償內容、補償標準上也出現了不斷的創(chuàng )新和調整，道理是一樣的，源出同宗。我們也關(guān)注到，重慶市2021年6月16日頒布了《重慶市城市更新辦法》，該辦法第四條規定，城市更新主要內容包括完善生活功能、補齊公共設施短板，完善產(chǎn)業(yè)功能、打造就業(yè)創(chuàng )新載體，完善生態(tài)功能、保護修復綠地綠廊綠道，完善人文功能、積淀文化元素魅力，完善安全功能、增強防災減災能力。雖然該辦法目前的相關(guān)規定還處在框架規范的狀態(tài)，但從其實(shí)施內容來(lái)看，同樣非常關(guān)注和強調項目貢獻。這是一種趨勢，即政府調動(dòng)社會(huì )資本來(lái)進(jìn)行城市可持續發(fā)展建設，通過(guò)不斷的貢獻和配套來(lái)解決城市功能的提升和完善。

?