關(guān)于《大連市城市更新管理暫行辦法》的解讀

? ?2021年12月29日，大連市人民政府辦公室在大連市人民政府官網(wǎng)發(fā)布《大連市城市更新管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大連城市更新辦法”）。大連市城市更新辦法是大連市政府在2021年7月發(fā)布《大連市城市更新實(shí)施方案》之后發(fā)布關(guān)于開(kāi)展城市更新的又一重磅文件。針對大連城市更新辦法的主要內容，筆者嘗試進(jìn)行解讀。鑒于個(gè)人認識局限性，可能存在理解錯漏，歡迎批評指正。

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一、大連市城市更新辦法出臺的背景

? ?2020年，黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新成為國家戰略。2020年12月住建部與遼寧省簽署《共建城市更新先導區合作框架協(xié)議》，明確要共建沈陽(yáng)、大連城市更新先導區。2021年4月，遼寧省政府出臺《遼寧省建設城市更新先導區“十四五”期間項目建設方案的通知》。2021年6月，住建部與遼寧省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)部省共建城市更新先導區實(shí)施方案的通知》，對城市更新提出主要預期目標。為進(jìn)一步完善大連市城市更新工作的制度體系，規范城市更新業(yè)務(wù)行為，明確操作流程和支持政策，大連市政府制定了大連城市更新暫行辦法。

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二、大連市城市更新項目流程

? ?根據大連城市更新辦法的具體條文規定，我們梳理了大連城市更新流程圖。從條文規定內容可以看出大連市城市更新項目大致分為四個(gè)階段：城市更新項目申報、城市更新項目計劃制定及審批、城市更新項目實(shí)施方案編制及審議、城市更新項目實(shí)施。具體城市更新項目流程如下圖：

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三、大連城市更新辦法主要內容

? ?大連城市更新辦法共分為六章二十八條，主要明確了城市更新內容、適用范圍、工作機制、工作流程、支持政策、風(fēng)險防控等內容。核心主要內容為城市更新的適用范圍及條件、城市更新的工作流程、以及城市更新有關(guān)支持政策。

（一）城市更新適用范圍及條件

? 根據大連城市更新辦法規定，開(kāi)展城市更新的行政區域限于市中心城區即中山區、西崗區、沙河口區、甘井子區和高新園區的建成區范圍。前述行政區域內存在下列情形的，可根據規定進(jìn)行綜合整治或者拆除重建的城市更新：

1. 城市基礎設施和公共服務(wù)設施急需完善；
2. 環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；
3. 現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，影響城市規劃實(shí)施；
4. 經(jīng)市人民政府認定的其他情形。

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（二）城市更新工作機制

? ?根據大連城市更新辦法，城市更新設立城市更新工作領(lǐng)導小組作為統籌機構，在具體實(shí)施執行層面由各區政府或先導區管委會(huì )作為區域范圍內的城市更新工作責任主體。

（三）城市更新工作流程

? ?如上文所述，從條文規定內容可以將大連市城市更新項目劃分為大致四個(gè)階段：城市更新項目申報、城市更新項目計劃制定及審批、城市更新項目實(shí)施方案編制及審議、城市更新項目實(shí)施。

（四）城市更新配套支持政策

? ?根據大連城市更新辦法，針對城市更新項目提供的支持類(lèi)型及內容主要在以下方面：

1.關(guān)于土地使用權及所有權變動(dòng)方式上，不局限于協(xié)議搬遷單一變動(dòng)方式，允許采取房屋征收、房屋買(mǎi)賣(mài)、資產(chǎn)劃轉、股份合作等多種方式進(jìn)行。

2.對于城市更新如涉及國有土地使用權及房屋所有權變動(dòng)的，允許通過(guò)市場(chǎng)租賃方式取得原建筑物使用權。

3.對于更新項目發(fā)展國家及大連市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可以享受5年的過(guò)渡政策。過(guò)渡期限內可按照原用途、原權利類(lèi)型方式使用土地，期限屆滿(mǎn)可以直接以協(xié)議方式辦理新的用地手續。

4.對于更新項目的供地，根據規定可以采取劃撥、協(xié)議出讓、公開(kāi)招拍掛、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式辦理用地手續。

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四、大連城市更新辦法的亮點(diǎn)和待完善相關(guān)建議

（一）大連城市更新辦法的亮點(diǎn)

? ?1.根據地塊實(shí)際可單獨或者組合采取拆除重建更新和綜合整治的方式推動(dòng)更新實(shí)施

? ?各地區城市更新法規政策對于城市更新的方式一般都會(huì )區分為進(jìn)行“微更新”的綜合整治城市更新，以及進(jìn)行全部推倒重建的拆除重建城市更新。一般情況下，綜合整治城市更新與拆除重建城市更新是并行不悖的兩種更新模式以及路徑，如深圳、東莞等地區皆是如此。大連市對口合作的上海市雖然未明確規定綜合整治的城市更新實(shí)施模式，但是也未明確綜合整治類(lèi)城市更新模式與拆除重建類(lèi)城市更新可以單獨或組合方式進(jìn)行實(shí)施。大連城市更新辦法允許根據地塊實(shí)際情況綜合采取拆除重建、綜合整治方式推動(dòng)片區更新實(shí)施是較為少見(jiàn)。我們認為綜合采取拆除重建、綜合整治方式推動(dòng)片區更新與住建部發(fā)布的《關(guān)于在城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》精神符合。一方面既可以通過(guò)拆除重建方式改善老舊片區公共配套設施落后、環(huán)境惡劣或重大安全隱患的面貌，另一方面對于不需要進(jìn)行拆除重建的建筑物可通過(guò)綜合整治的方式提升公共配套設施等予以改善，減少大拆大建帶來(lái)的各種負面影響。

? ?2.更新方向為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的可適用過(guò)渡期政策

? ?國內城市更新活動(dòng)自深圳發(fā)端已有十幾年。隨著(zhù)深圳城市更新發(fā)展的實(shí)踐及經(jīng)驗的傳播，無(wú)論是政府還是社會(huì )各界也普遍認識到城市更新并非僅僅只是拆除重建原址回遷，亦可通過(guò)城市更新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級、提升城市品質(zhì)和面貌。大連城市更新辦法雖然僅有短短二十八條，但仍不掩大連市通過(guò)城市更新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的渴求。大連城市更新辦法對于產(chǎn)業(yè)升級做法的支持如同不少地區一樣，對于更新方向為國家及大連市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，搭建綠色通道，如可直接以協(xié)議方式辦理用地手續。此外，根據大連城市更新辦法，對于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可享有5年過(guò)渡期政策，在過(guò)渡期內可以按原用途、原權利類(lèi)型繼續使用土地。這一過(guò)渡期政策的制定有利于更新區域內的產(chǎn)業(yè)保持銜接以及平穩過(guò)渡，減少因城市更新產(chǎn)業(yè)升級造成舊產(chǎn)業(yè)、舊業(yè)驟然停止產(chǎn)生的損失。

? ?3.城市更新供地可采取多種形式

? ?國內大多數地區城市更新供地基本上采取協(xié)議出讓方式。根據大連城市更新辦法規定，城市更新項目辦理用地手續的方式除了協(xié)議出讓外，還可以通過(guò)劃撥、公開(kāi)招拍掛出讓?zhuān)ê瑤Х桨刚信膾欤?、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式進(jìn)行供地。城市更新項目中，供地方式的多樣性本質(zhì)上體現出當地政府對于推動(dòng)城市更新的大力支持。

（二）大連城市更新辦法待完善的相關(guān)建議

? ?大連是遼寧省第二個(gè)發(fā)布城市更新地方政府規章的城市。大連城市更新辦法的制定有利于推動(dòng)地區城市更新活動(dòng)的開(kāi)展，讓城市更新活動(dòng)有法有據可依。在研究大連城市更新辦法過(guò)程中，我們也發(fā)現大連城市更新辦法存在著(zhù)諸多需要完善的之處，對此提出相應完善建議，以供大連市有關(guān)部門(mén)在后續制定城市更新辦法實(shí)施細則或者其他有關(guān)配套文件時(shí)進(jìn)行參考：

? ?1.關(guān)于城市更新項目政府主導與更新自主性平衡的問(wèn)題

? ?從大連城市更新辦法全文可以看出，大連城市更新的開(kāi)展實(shí)際上是政府主導型。城市更新項目的發(fā)起、實(shí)施方案的編制甚至實(shí)施均是政府及有關(guān)部門(mén)負責。根據大連城市更新辦法規定，各區政府（先導區管委會(huì )）為屬地城市更新工作責任主體，負責更新項目的申報工作。由政府負責城市更新項目的申報因為行政力量介入所以能夠快速推進(jìn)相應工作開(kāi)展，但這種單一型、單向性的申報制度也可能產(chǎn)生侵害意向更新范圍內權利主體自主選擇權利的問(wèn)題。

? ?具體而言，在申報過(guò)程中可能存在因為政府工作的疏忽或者其他因素導致符合條件的更新項目未進(jìn)行申報的情形。反之，也可能存在各區政府予以申報的項目，意向更新范圍內的權利主體并沒(méi)有相應改造的意愿，甚至可能都未能超過(guò)雙三分之二的比例。這兩種情況下都涉及到政府在主導城市更新項目以及負責更新項目申報過(guò)程中處理權利主體改造自主性的問(wèn)題。目前大連城市更新辦法對此并未進(jìn)行涉及。關(guān)于前一種情況，我們認為對于政府沒(méi)有納入申報范圍且符合申報條件的，應構建相應的救濟渠道或者自主申報的路徑。關(guān)于后一種情況，則建議大連城市更新相關(guān)職責部門(mén)在制定相應配套文件時(shí)應考慮城市更新項目申報自主性選擇問(wèn)題?？偠灾?，更新項目可由政府主導并負責申報，但同樣須經(jīng)過(guò)相應權利主體的一致意愿或者絕大多數群體的意愿。

? ?2.關(guān)于項目實(shí)施主體的選擇問(wèn)題

? ?大連城市更新辦法第十二條規定，各區政府（先導區管委會(huì )）可通過(guò)公開(kāi)招投標、競爭性磋商或指定方式選擇城市更新項目實(shí)施主體。從大連城市更新辦法規定的內容來(lái)看，各區政府（先導區管委會(huì )）對于更新項目實(shí)施主體的選擇本質(zhì)上更類(lèi)同于一種采購。但無(wú)論是與否，我們認為在市場(chǎng)主體選擇過(guò)程中，除非相應拆除重建項目或者是綜合整治項目的開(kāi)展單純是出于政府履行相應公共職責，采購之目的也是服務(wù)于政府機關(guān)，否則建議關(guān)于項目實(shí)施主體的選擇均應采取競爭方式確定而不應進(jìn)行指定。

? ?3.關(guān)于城市更新工作流程時(shí)限的問(wèn)題

? ?大連城市更新辦法在第三章規定了城市更新工作開(kāi)展的流程，但是對于各流程中工作時(shí)限問(wèn)題并未予以明確。從工作開(kāi)展以及提高城市更新前期審批工作效率角度出發(fā)，我們建議大連市相關(guān)部門(mén)在制定城市更新辦法實(shí)施細則或者配套文件時(shí)，明確不同流程中各部門(mén)進(jìn)行審批、審議、編制論證報告或者項目實(shí)施方案的時(shí)限。各級政府及有關(guān)部門(mén)均應在規定的時(shí)限內完成相應動(dòng)作，這樣可以提高城市更新審批的效率。對于有意向進(jìn)行更新的權利主體，以及有意向介入城市更新項目的其他市場(chǎng)主體可以保持合理的預測和期待。

? ?4.建議完善補充的其他問(wèn)題

? ?綜合整治城市更新項目如涉及加改擴建的，拆除重建城市更新項目涉及到土地使用權進(jìn)行收回以及重新出讓均會(huì )存在地價(jià)計收與繳納的問(wèn)題。在城市更新項目范圍內，土地使用權地價(jià)款通常是項目實(shí)施主體進(jìn)行項目投資經(jīng)濟測算的重要測算因子。更新項目中繳納地價(jià)款的高低、計算方式也極大地影響項目的最終成本及收益，影響著(zhù)權利主體是否決定同意申報，也影響著(zhù)政府評估財政配套支持問(wèn)題。對此，我們建議大連市城市更新有關(guān)職責部門(mén)在制定更新辦法實(shí)施細則或者配套文件時(shí)對于城市更新項目中地價(jià)繳納的規則予以補充和完善。

? ?拆除重建城市更新項目中涉及到既有建筑物的拆除以及重建后的回遷，對于既有建筑物的拆除涉及到相應建筑物房屋產(chǎn)權證書(shū)注銷(xiāo)問(wèn)題。因此，我們建議大連市城市更新有關(guān)職責部門(mén)在制定更新辦法實(shí)施細則或者配套文件時(shí)對于城市更新項目中房屋產(chǎn)權證書(shū)注銷(xiāo)的問(wèn)題予以補充和完善。

? ?以上之外，需要逐步配套落地的規則還有很多，我們也相信，更新暫行辦法只是第一步，大連拉開(kāi)了城市更新的序幕，期待大連能夠充分借鑒深圳等其他地區城市更新的成熟經(jīng)驗，結合本地區實(shí)際情況，逐步配套出臺相關(guān)政策和規范性文件，讓城市更新落地，為遼寧省試點(diǎn)更新提供實(shí)踐經(jīng)驗，為大連的可持續發(fā)展注入新的強勁的動(dòng)力。