關(guān)于住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》的評析解讀

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? ?編者按：2021年8月10日，中華人民共和國住房和城鄉建設部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知征求意見(jiàn)稿”）向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。針對住建部通知征求意見(jiàn)稿的主要內容、意義以及相關(guān)后續影響，筆者嘗試進(jìn)行評析解讀，鑒于個(gè)人認識局限性，可能存在理解錯漏，歡迎批評指正。

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一、《通知征求意見(jiàn)稿》強調城市更新上升為國家戰略，但絕非簡(jiǎn)單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而應為城市轉型升級發(fā)展賦能

? ?國內城市更新自20世紀80年代從深圳開(kāi)始發(fā)端，逐漸向周邊省市進(jìn)行輻射影響，但也僅限于經(jīng)濟發(fā)展程度相對較高地區，尚未在全國形成規模之勢。如今城市更新是國家作出的重要決策部署，是“十四五”規劃綱要的重大項目，已上升為國家戰略。

? ?2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì )召開(kāi)第五次全體會(huì )議，聽(tīng)取和討論了習近平總書(shū)記作的工作報告，審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。2021年兩會(huì )政府工作報告中明確提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，提出要加快轉變城市發(fā)展方式，統籌城市規劃建設管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。

? ?在黨中央、國務(wù)院政策加持下，各地積極推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，紛紛出臺城市更新相應實(shí)施方案或者行動(dòng)計劃。在實(shí)施過(guò)程中，城市更新卻逐漸“變味”。大多數地區仍然沿用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維，將城市更新簡(jiǎn)單地理解為拆舊建新，不過(guò)是另一種方式的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而也催生了一柄隨意拆除老舊建筑、變相抬高房?jì)r(jià)及租金價(jià)格的“達摩克里斯之劍”?！笆奈濉币巹澗V要提及，要加快轉變城市發(fā)展方式，統籌城市規劃建設管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升?！锻ㄖ髑笠庖?jiàn)稿》明確強調，城市更新上升為國家戰略后，要積極穩妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，避免過(guò)度房地產(chǎn)化、大拆大建，探索可持續更新模式，穩妥推進(jìn)城市改造提升。換言之，城市更新絕非簡(jiǎn)單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。因此，積極穩妥推進(jìn)城市更新行動(dòng)首先必須摒棄房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維，謹防城市更新過(guò)度地產(chǎn)化，全部推倒重建再度透支土地紅利。其次，在實(shí)施城市更新行動(dòng)中要善于緊扣城市更新的內核，擅于抓住城市更新的風(fēng)口，補齊城市發(fā)展中遺留的市政、交通、衛生、教育、安全、文化等短板，統籌規劃建設管理，提升城市品質(zhì)，從而為城市轉型升級高質(zhì)量發(fā)展賦能。

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二、《通知征求意見(jiàn)稿》實(shí)施城市更新應防止城市更新變相哄抬房?jì)r(jià)、租金價(jià)格，有利于增加城市更新的認同感和獲得感

? ?推進(jìn)和實(shí)施城市更新在于轉變城市發(fā)展方式、補足城市公共配套功能短板，提升城市品質(zhì)，促進(jìn)城市發(fā)展。因此，實(shí)施城市更新行動(dòng)應是讓城市更新發(fā)展更加精細化、注重城市發(fā)展質(zhì)量，讓城市居民生活更美好。但在城市更新實(shí)施過(guò)程中，一方面城市更新拆遷涌現不少千萬(wàn)富翁，另一方面片區城中村拆遷導致大量的城中村租住居民大規模搬遷，房屋租金價(jià)格攀升，最終房?jì)r(jià)、租金價(jià)格抬高，從而大大降低了城市更新的社會(huì )實(shí)效，缺乏認同感和獲得感。

? ?如此而言，城市更新并未讓生活更美好，反而讓房?jì)r(jià)、租金更高，也就加劇了購房難、租房難等新的問(wèn)題。有鑒于此，《通知征求意見(jiàn)稿》提出劃定城市更新底線(xiàn)，防止城市更新過(guò)度地產(chǎn)化以致于變形走樣，并強調要嚴格控制大規模拆除、增建,控制大規模搬遷，要確保租賃市場(chǎng)供需平衡。筆者認為《通知征求意見(jiàn)稿》這些要求和內容有利于防止和減少城市更新拆舊建新帶來(lái)的變相提高房?jì)r(jià)、租金價(jià)格的弊病，有利于提升城市居民對于城市更新更新的認同感和獲得感。

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三、《通知征求意見(jiàn)稿》通過(guò)多項要求明確城市更新兼具“公益屬性”，應彰顯社會(huì )價(jià)值和公共利益

作為社會(huì )主義先行示范區的深圳，亦是國內城市更新發(fā)源地，早在2012年出臺的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細則》中便提出城市更新單元應“無(wú)償移交給政府，用于建設城市基礎設施、公共服務(wù)設施或者城市公共利益項目等的獨立用地應當大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%?！币虼?，城市更新自從國內發(fā)展開(kāi)始便自帶“公益屬性”。

? ?從“十四五”規劃綱要對于實(shí)施城市更新行動(dòng)的部署得知，城市更新的目標之一在于推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升?！锻ㄖ髑笠庖?jiàn)稿》明確城市更新應保留歷史文化建筑、最大限度保持老城格局、延續城市特色風(fēng)貌、補足公共設施功能短板。由此可見(jiàn)城市更新“公益屬性”的底色十足。

? ?筆者認為，從住建部《通知征求意見(jiàn)稿》對于城市更新的豐富內涵進(jìn)行了演繹，明確提出城市更新要補足公共基礎服務(wù)設施、防災安全、綠化等城市功能短板，要保留歷史文化建筑、傳承城市文脈。換言之，在“十四五”規劃建設中，《通知征求意見(jiàn)稿》要求，作為國家重大工程項目，城市更新應彰顯社會(huì )價(jià)值，兼顧社會(huì )公益，從而促進(jìn)城市發(fā)展方式的轉變，城市社會(huì )價(jià)值、文化價(jià)值和經(jīng)濟價(jià)值的綜合提升。

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四、《通知征求意見(jiàn)稿》有利于引導和促進(jìn)有機更新

? ?深圳的城市更新在發(fā)展之初，亦是追求大規模推倒重建、成片區的拆舊建新、提升建筑容積，以加強對存量用地的開(kāi)發(fā)和利用。2019年《深圳市城市更新“十三五”規劃的通知》出臺，深圳的城市更新不再只是強調推倒重建，亦注重綜合整治。上海、北京在制定關(guān)于推進(jìn)城市更新的政策規定中，亦強調對老舊住宅區進(jìn)行綜合整治和有機更新。

? ?《通知征求意見(jiàn)稿》明確提出要堅持劃定底線(xiàn)，防止城市更新變形走樣，嚴格控制大規模拆舊建新、嚴格控制大規模搬遷。筆者認為《通知征求意見(jiàn)稿》的這些內容，有利于引導城市更新發(fā)展方式從大規模拆舊建新向綜合整治、有機更新方向轉變和發(fā)展。筆者認為，我們可以大膽地預測，隨著(zhù)對于城市更新發(fā)展認識的不斷深化、政策法規不斷完善，隨著(zhù)城市更新有機更新的深入，城市更新將在全國范圍內迎來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的階段。

? ?住建部此次公布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》雖為征求意見(jiàn)稿，相應各項規定條款、內容要求也僅為框架性。但是，筆者認為這并不妨礙住建部該份通知對于國內城市更新后續實(shí)施在宏觀(guān)上產(chǎn)生重要而深遠的影響，亦將影響城市更新在全國的進(jìn)一步推廣和深化。城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必要要求，將城市更新上升為國家戰略，統籌城市規劃建設管理，推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升，促進(jìn)城市轉型升級發(fā)展既需要頂層的政策法規設計，也需要各部門(mén)、各地區的細化規范性文件配套。隨著(zhù)城市更新規制的頂層設計出臺，城市更新政策法規將逐漸完善，城市更新發(fā)展的經(jīng)驗亦會(huì )不斷被借鑒和總結，城市更新真正促進(jìn)城市轉型升級發(fā)展，讓城市居民生活更加美好！

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